S-3.4, r. 2 - Orientations du ministre de la Sécurité publique en matière de sécurité incendie

Article 3 Versions de la disposition

2024-05-28

3. Les objectifs proposés

Le modèle de gestion des risques d’incendie étant posé, les objectifs proposés par le ministre de la Sécurité publique dans la perspective de l’établissement, par les autorités régionales, de schémas de couverture de risques, peuvent être regroupés sous l’une ou l’autre des 2 grandes orientations qui sont à la base de la réforme de la sécurité incendie. Ces orientations consistent, rappelons-le, à:

— réduire, dans toutes les régions du Québec, les pertes humaines et matérielles attribuables à l’incendie;

— accroître l’efficacité des organisations responsables de la sécurité incendie.

Ces 2 orientations commandent respectivement 5 objectifs ayant trait plus spécifiquement aux opérations des services de sécurité incendie, dans les sphères de la prévention et de l’intervention, et 3 autres se rapportant plutôt à l’organisation municipale de ce secteur d’activité. D’une certaine façon, chacun de ces 2 blocs constitue un tout. Ainsi, si l’atteinte de l’un des objectifs se révèle impossible dans un milieu donné, les efforts consentis à la réalisation des autres objectifs devraient quand même permettre à ce milieu de contribuer à l’orientation générale visée. Suivant l’esprit du modèle de gestion des risques d’incendie, des lacunes constatées dans un secteur sur le plan de l’intervention devraient, par exemple, se trouver compensées par des mesures de détection rapide de l’incendie et de transmission de l’alerte au service de sécurité incendie ou, à défaut de pouvoir mobiliser suffisamment de secours à l’intérieur d’un délai raisonnable, par des mesures de prévention qui auront pour effet de limiter les occasions d’un recours à ces ressources.

3.1. Pour la réduction des préjudices attribuables à l’incendie

3.1.1 Objectif n° 1

Compte tenu de l’efficacité éprouvée des mesures de prévention dans la lutte contre les incendies, faire reposer la protection des citoyens et du patrimoine contre l’incendie sur le recours, en priorité, à des approches et à des mesures préventives.

La prévention, sous les diverses formes exposées dans le modèle de gestion des risques, regroupe les seules approches en mesure d’assurer l’atteinte de la véritable finalité recherchée lorsque l’on parle de sécurité incendie, c’est-à-dire l’absence de sinistre. Malgré la difficulté d’évaluer précisément les effets des mesures de prévention, il ne fait aucun doute que celles-ci constituent des façons de faire efficaces pour réduire le nombre d’incendies et, partant, pour diminuer les pertes de vies, les blessures et les dommages matériels. Les succès de la prévention, au cours des 40 dernières années, se reflètent d’ailleurs dans la baisse des principaux préjudices dus à l’incendie. Qu’il suffise simplement de mentionner que le Québec déplorait encore, à l’issue de la décennie 1970, une moyenne annuelle de 179 décès attribuables à l’incendie, comparativement à une moyenne de 77 décès pour les années 1990. Rappelons-nous qu’entre ces 2 périodes, soit pendant les années 1980, on assistait à la commercialisation à grande échelle de l’avertisseur de fumée et à l’adoption, par les gouvernements supérieurs et par plusieurs municipalités, de normes et de réglementations visant son installation dans les immeubles d’habitation. Il n’y a donc aucune raison pour que le type de mesures auquel nous devons cette amélioration de notre bilan de pertes de vie ne puisse également contribuer à une diminution aussi significative des pertes matérielles, là où le Québec a fort à faire.

La popularité croissante des approches préventives n’est pas un phénomène unique au domaine de l’incendie. Dans plusieurs secteurs de l’activité humaine, on constate les effets de la prévention tout comme les avantages, à différents points de vue, d’investir dans des mesures qui vont au-devant des problèmes plutôt que de tenter de les résoudre après coup, au fur et à mesure que ceux-ci surgissent. C’est une question d’efficacité d’abord, mais on peut aussi y voir une question de rentabilité financière: on estime en effet que les pertes indirectes découlant de l’incendie représentent jusqu’à 10 fois les préjudices directs. On sait notamment qu’une entreprise sur trois cessera définitivement ses activités ou ne rouvrira pas ses portes au même endroit après avoir été victime d’un incendie majeur. Dans les municipalités de moins de 5 000 habitants, souvent centrées sur une seule industrie, c’est une entreprise sur deux qui agira ainsi. En outre, les commerces et les industries ayant subi un incendie connaissent généralement, au cours des années subséquentes, un taux de faillite beaucoup plus élevé que la moyenne observable dans leur secteur d’activité.

Bien qu’enclines à reconnaître les avantages et les performances des approches préventives, nos sociétés modernes ne les valorisent pas pour autant dans les faits. On constate par exemple une méconnaissance, chez les élus et les administrateurs municipaux, des possibilités d’action et des pratiques associées à la prévention des incendies. Celles-ci se limitent fréquemment aux seules mesures de sensibilisation de la population et se concentrent habituellement autour de la semaine annuelle consacrée à la prévention. Elles ne mettent alors à contribution que les membres du service de sécurité incendie, lesquels agissent auprès des clientèles qui, comme les enfants, sont les plus accessibles ou d’emblée les plus réceptives à des messages de prévention. Rarement, ces activités reposent-elles sur une analyse des incidents survenus dans la communauté ou font appel aux autres ressources humaines ou matérielles des municipalités. Jugée complexe ou trop contraignante pour les propriétaires fonciers, l’approche réglementaire, particulièrement, reste négligée dans nombre de municipalités, qui ne disposent pas de la capacité administrative suffisante pour faire appliquer les dispositions du Code de construction du Québec, du Code national du bâtiment (CNB) ou du Code national de prévention des incendies (CNPI).

Pourtant, les données les plus récentes du bilan québécois de l’incendie démontrent qu’une large partie de nos problèmes, dans ce domaine, peuvent trouver des solutions dans des démarches préventives11. Les comportements négligents ou imprudents étant toujours à l’origine de 45% des incendies à survenir au Québec et de 60% des décès qui s’ensuivent, il y a certainement place, encore, pour des campagnes d’éducation du public. Celles-ci doivent toutefois être bien orientées: en dépit des succès obtenus grâce aux avertisseurs de fumée, par exemple, il faut toujours déplorer le fait que la majorité des décès attribuables aux incendies surviennent en l’absence d’un tel équipement ou alors que l’avertisseur n’est pas en état de fonctionner. Lorsque le lieu d’origine d’un incendie mortel est connu, il se situe, une fois sur deux, dans une aire où l’on dort ou encore où l’on prépare et cuit des aliments. De même, les défaillances mécaniques ou électriques sont encore la cause de 25% de nos incendies et de 33% des pertes matérielles qui en découlent, essentiellement ou presque dans le secteur industriel.

Dans ce contexte, l’objectif susmentionné devrait donc obligatoirement se traduire par une plus grande implication des administrations municipales dans les champs d’action associés à la prévention des incendies: évaluation et analyse des incidents, réglementation, inspection périodique des risques, éducation du public. Cette implication devrait aller de pair avec une plus grande responsabilisation de la population face au phénomène de l’incendie, et plus particulièrement des générateurs de risques dans le cas de la gestion des risques les plus élevés.

Une telle orientation respecte essentiellement l’esprit des modifications récemment apportées à la Loi sur le bâtiment (chapitre B-1.1), qui instaure une meilleure répartition de la responsabilité des intervenants susceptibles d’agir sur la qualité des travaux de construction et la sécurité des personnes. Outre le fait qu’elle invite les municipalités à assumer les fonctions déléguées de surveillance de l’application des normes dans tous les bâtiments, de manière à développer ou à maintenir l’expertise qui leur permettra ensuite d’étendre celles-ci aux petits bâtiments, elle vise à responsabiliser les concepteurs, les entrepreneurs, les propriétaires et les occupants face aux impératifs de sécurité.

Concrètement, cet objectif implique que chaque autorité régionale devra, dans son schéma de couverture de risques, prévoir la conception et la mise en oeuvre, par les autorités locales, d’une planification d’activités de prévention des incendies pour leur territoire respectif. Une telle planification devra comporter, au minimum, les éléments suivants:

— un programme d’évaluation et d’analyse des incidents;

— une évaluation et, au besoin, une programmation visant la mise à niveau des diverses dispositions de la réglementation municipale se rapportant à la sécurité incendie, incluant l’énoncé des mesures à prendre afin d’en assurer l’application;

— un programme sur l’installation et la vérification du fonctionnement d’avertisseurs de fumée;

— un programme d’inspection périodique des risques plus élevés;

— une programmation d’activités de sensibilisation du public.

Chacun de ces programmes devrait faire mention des buts et objectifs poursuivis; des risques ou, selon le cas, des publics visés; d’une description sommaire des principaux éléments de leur contenu; de la fréquence ou de la périodicité des activités; des méthodes utilisées; des modalités de mise en oeuvre des mesures et d’évaluation de leurs résultats ainsi que des ressources humaines, matérielles et financières affectées à la conception et à la réalisation des activités prévues.

Sur le plan de la réglementation, en attendant que les dispositions en cours d’élaboration à la Régie du bâtiment du Québec ne s’étendent à tous les bâtiments, les municipalités s’assureront d’avoir, pour ce qui concerne la construction, une réglementation inspirée du chapitre I (Bâtiment) du Code de construction du Québec pour les catégories de bâtiments qui ne sont présentement pas couvertes par les législations québécoises. Pour l’adoption de leur programme de prévention, elles devraient se baser sur le Code national de prévention des incendies.

Au chapitre de la sensibilisation, les municipalités pourront avantageusement avoir recours aux activités et aux outils déjà disponibles au Québec. Outre l’encadrement offert annuellement par le ministère de la Sécurité publique pour l’organisation de la campagne de prévention des incendies, au cours du mois d’octobre, les services municipaux de sécurité incendie peuvent notamment obtenir et utiliser des programmes comme «Protégez-vous du feu» ou «J’suis prudent! J’suis content!», développés respectivement par l’organisation américaine National Fire Protection Association (NFPA) et la Corporation Bic, et rendus disponibles grâce à la contribution de commanditaires du secteur privé.

Il serait logique, enfin, que la planification en matière de prévention des incendies, tout comme certaines procédures d’intervention en vigueur au sein d’un service de sécurité incendie, soit en relation relativement directe avec les résultats du processus d’évaluation et d’analyse des incidents. Ainsi, les municipalités pourront être amenées, dans un deuxième temps, à adopter une réglementation particulière afin d’encadrer certains biens ou activités présentant un risque élevé ou particulier d’incendie, à concevoir et à mettre en oeuvre un programme d’inspection des propriétés concernées ou à concentrer leurs mesures de sensibilisation du public vers des groupes particuliers, en fonction de problématiques locales. De la même façon, la constatation de lacunes impossibles à combler sur le plan de l’intervention, dans un secteur géographique donné ou sur le territoire de toute une municipalité, devrait logiquement se traduire par des efforts accrus de prévention.

3.1.2 Objectif n° 2

En tenant compte des ressources existantes à l’échelle régionale, structurer les services de sécurité incendie, planifier l’organisation et la prestation des secours et prévoir des modalités d’intervention de manière à viser, dans le cas des risques faibles situés à l’intérieur des périmètres d’urbanisation définis au schéma d’aménagement, le déploiement d’une force de frappe permettant une intervention efficace.

Les explications relatives au caractère critique du point d’embrasement général dans l’évolution d’un incendie auront certainement fait comprendre l’importance, pour toute organisation de secours, de pouvoir déployer sur les lieux d’un sinistre une force de frappe suffisante à l’intérieur d’un délai déterminé. Il s’agit là d’une condition essentielle à la fois de l’efficacité des interventions et de la sécurité des personnes en cause, y compris les pompiers.

La force de frappe se compose du personnel affecté aux opérations de sauvetage et d’extinction, des débits d’eau nécessaires à l’extinction de l’incendie ainsi que des équipements d’intervention, dont plus particulièrement ceux destinés au pompage et, s’il y a lieu, au transport de l’eau. Le tableau 4 fait la synthèse de ces paramètres, en indiquant pour chacun le niveau généralement reconnu dans le milieu de la sécurité incendie selon que l’on souhaite, dans le cas d’un bâtiment présentant un risque faible, atteindre l’un ou l’autre des objectifs suivants:

— procéder au sauvetage de personnes à l’intérieur du bâtiment en flammes;

— confiner l’incendie à l’intérieur de sa pièce d’origine;

— confiner l’incendie à l’intérieur de son lieu d’origine.

Tableau 4 Déploiement des ressources d’intervention en fonction du temps de réponse pour un bâtiment constituant un risque faible

                                                 RESSOURCES D’INTERVENTION
                                    _______________________________________________

TEMPS DE RÉPONSE                                        10 pompiers            
                                                    1 500 litres/minute
                                                       Une autopompe
___________________________________________________________________________________

Moins de 5 minutes                  Délai favorisant l’efficacité de l’intervention
___________________________________________________________________________________

Entre 5 et 10 minutes               Délai favorisant l’efficacité de l’intervention
___________________________________________________________________________________

Entre 10 et 15 minutes              Délai compatible avec une intervention efficace
___________________________________________________________________________________

Plus de 15 minutes                  Délai préjudiciable à l’efficacité de
                                    l’intervention
___________________________________________________________________________________
        

Les données de ce tableau doivent être interprétées à la lumière des explications présentées à la section 2.4.2 en ce qui a trait au délai d’intervention et, plus particulièrement, en ce qui concerne la période, plus ou moins longue, qui peut s’écouler entre l’ignition et le moment où une alerte peut être donnée. Il va sans dire que l’atteinte de l’un ou l’autre des objectifs susmentionnés dépendra, au tout premier chef, de la durée de cette période. Mais, règle générale, dans un ensemble de situations présentant des conditions similaires et où la valeur de ce facteur sera constante, on peut s’attendre à ce que les délais indiqués conduisent aux résultats recherchés. Ainsi, une intervention réunissant les ressources minimales mentionnées au tableau, et effectuée suivant un temps de réponse favorisant (F) l’efficacité, devrait permettre, s’il y lieu, le sauvetage de personnes restées prisonnières à l’intérieur d’un bâtiment en flammes. Une intervention compatible (C) avec une intervention efficace présente théoriquement toutes les chances de se solder par le confinement de l’incendie à l’intérieur de sa pièce d’origine. Une intervention effectuée suivant un délai préjudiciable (P) à l’efficacité ne permet généralement pas d’espérer mieux que de confiner l’incendie à l’intérieur de son lieu d’origine.

Sous réserve des considérations qui suivent sur le délai et le personnel d’intervention, cet objectif requiert donc de chaque municipalité qu’elle planifie, dans la mesure déterminée par la disponibilité des ressources sur le plan régional, l’organisation des secours de manière à assurer, en dedans de 10 minutes de la transmission d’une alerte à son service de sécurité incendie, le déploiement de 10 pompiers, et l’acheminement du débit d’eau nécessaire dans tout lieu présentant un risque d’incendie situé à l’intérieur du périmètre d’urbanisation défini au schéma d’aménagement de la communauté régionale.

Le sauvetage de personnes à l’intérieur d’un bâtiment en flammes ne devrait, quant à lui, être tenté qu’après avoir réuni au moins 4 pompiers sur les lieux du sinistre, disposant des équipements appropriés et d’une disponibilité d’eau permettant un débit de 1 150 L/min, le tout idéalement à l’intérieur de 5 minutes après la réception de l’alerte par le service de sécurité incendie. C’est ce qu’illustre le tableau 5. Compte tenu de la progression théorique de l’incendie après un délai de 10 minutes, toute intervention de cette nature qui ne serait pas appuyée par une force de frappe complète présente des risques de propagation susceptibles de résulter en des pertes élevées. Il s’agit là de la pratique recommandée à la norme NFPA 1500 Norme relative à un programme de santé et de sécurité du travail dans les services d’incendie12.

Tableau 5 Déploiement des ressources d’intervention en fonction du temps de réponse pour une attaque intérieure dans un bâtiment constituant un risque faible

                                                 RESSOURCES D’INTERVENTION
                                    _______________________________________________

TEMPS DE RÉPONSE                                        4 pompiers            
                                                    1 150 litres/minute
                                                       Une autopompe
___________________________________________________________________________________

Moins de 5 minutes                  Délai favorisant l’efficacité de l’intervention
___________________________________________________________________________________

Entre 5 et 10 minutes               Délai compatible avec une intervention efficace
___________________________________________________________________________________

Entre 10 et 15 minutes              Délai préjudiciable à l’efficacité de
                                    l’intervention
___________________________________________________________________________________

Plus de 15 minutes                  Délai préjudiciable à l’efficacité de
                                    l’intervention
___________________________________________________________________________________
        

Le périmètre d’urbanisation est, comme on le sait, la portion du territoire de chaque municipalité où se concentre l’essentiel des activités urbaines de la communauté et où le sol est soumis à une densité d’occupation généralement plus élevée que dans les autres parties du territoire. Le périmètre délimite aussi les secteurs où les autorités municipales ont convenu de diriger le développement futur de l’agglomération. Ses frontières fixent habituellement la démarcation entre le milieu rural, dont l’habitat est plus dispersé, et le milieu urbain. Se rattachent donc au périmètre d’urbanisation des phénomènes de concentration des activités, de croissance du développement immobilier et de pluralité des fonctions, lesquels phénomènes présentent tous, de près ou de loin, une relation avec l’un ou l’autre des aspects de la gestion des risques d’incendie ou de l’optimisation des ressources et des équipements municipaux dans ce domaine. Il pourrait apparaître tout à fait logique, par exemple, de vouloir assurer une protection minimale contre les incendies dans les endroits où se concentrent la population, la richesse foncière et les principaux services et activités de production. De même, une administration municipale ne retire pas tous les bénéfices de ses investissements dans des infrastructures d’approvisionnement en eau si elle n’est pas en mesure de dépêcher, dans les secteurs desservis, les autres ressources de combat contre l’incendie qui y assureront un niveau de protection supérieur par rapport aux autres parties du territoire.

Un objectif favorisant un niveau déterminé de protection contre l’incendie à l’intérieur des périmètres urbains se situe dans le droit fil des orientations que le gouvernement a déjà formulées en matière d’aménagement du territoire13. Celles-ci invitaient notamment les autorités municipales à pratiquer une gestion de l’urbanisation soucieuse de l’amélioration de la qualité de la vie et du développement des services aux personnes dans les milieux urbanisés, par le maintien et l’amélioration des équipements et des services collectifs ainsi que par la planification intégrée de la localisation des équipements et des infrastructures.

Bien que discriminant, jusqu’à un certain point, la couverture des risques d’incendie dans les différents secteurs d’une municipalité, la référence au périmètre d’urbanisation ne doit pas ici être perçue comme exclusive, ou même limitative, relativement au territoire qui fera l’objet d’une protection contre l’incendie. D’une part, ce n’est pas parce qu’un service de sécurité incendie se donne pour objectif d’accroître l’efficacité de ses interventions dans une aire donnée qu’il négligera pour autant les autres zones de la municipalité. Bien au contraire, il apparaît plutôt légitime de penser qu’une amélioration significative des interventions à l’intérieur du périmètre d’urbanisation se traduira incidemment par un rehaussement non moins déterminant de l’efficacité sur le reste du territoire. D’autre part, le déploiement, à l’extérieur du périmètre, d’une force de frappe appropriée dans un délai excédant 15 minutes ne doit pas être forcément considéré comme inefficace ou inutile. On aura compris, en effet, que certaines mesures d’autoprotection ou de détection rapide de l’incendie ainsi que de transmission automatique de l’alerte aux services publics peuvent contribuer, dans les secteurs ainsi concernés, à limiter la propagation des flammes ou à réduire significativement la durée de la période précédant la mobilisation des ressources. En conséquence, les municipalités devront préciser dans leurs documents de planification la force de frappe qu’elles estiment pouvoir déployer pour les risques faibles, et le délai d’intervention pour ce faire, dans les différents secteurs de leur territoire, et non seulement dans leur périmètre d’urbanisation. Conformément à l’esprit des objectifs nos 2 et 3, il faut s’attendre à ce que cette force de frappe revête un caractère optimal, c’est-à-dire qu’elle soit fixée après considération de l’ensemble des ressources disponibles à l’échelle régionale.

Compte tenu de ses nombreux aspects, cet objectif est celui qui présente le plus d’implications pour les municipalités et les organisations de sécurité incendie dans l’exercice de planification qu’elles doivent réaliser. Sa considération est susceptible, à l’échelle de chaque région, de susciter des discussions et de requérir des décisions de la part des autorités municipales sur l’ensemble des facteurs agissant sur l’efficacité des interventions en sécurité incendie, voire sur quelques-uns des aspects associés à l’analyse des risques. Il se pourrait même qu’elle entraîne, dans certains cas, la révision des limites des périmètres d’urbanisation, de manière à ce que celles-ci reflètent plus fidèlement l’état réel du milieu ou tiennent compte des véritables potentialités de développement de la municipalité.

Un tel objectif ne doit pas apparaître impossible à satisfaire pour autant. D’une part, les données disponibles sur les interventions effectuées par les services de sécurité incendie entre 1992 et 1999 révèlent que, dans 73% des cas, les pompiers sont arrivés sur les lieux de l’incendie alors que celui-ci était encore limité à sa pièce d’origine. Dans une proportion indéterminée de ces situations, cependant, on ne disposait pas, à ce moment, de la force de frappe nécessaire pour une attaque à l’intérieur du bâtiment ou des ressources essentielles à la mise en oeuvre d’une stratégie efficace (ce qui, incidemment, peut expliquer en partie l’importance des pertes matérielles qui ont quand même résulté de ces sinistres). Cette proportion de 73% permet toutefois de croire que, dans une majorité de milieux, l’optimisation des ressources et l’amélioration des différents facteurs concourant à une intervention efficace (alerte, mobilisation, approvisionnement en eau, etc.) contribueront à mobiliser cette force de frappe dans le délai souhaité.

Il faut considérer, d’autre part, qu’il s’agit là d’un objectif à atteindre dans une majorité de situations présentant des conditions normales que ce soit sur le plan du climat, de la topographie ou de l’accès au lieu du sinistre, de l’ampleur de l’incendie ou encore de la disponibilité des ressources d’intervention. Dans ce contexte, et en accord avec la prescription contenue à cet effet dans le projet de norme NFPA 1710, le déploiement, dans 90 % des cas, d’une force de frappe permettant une intervention efficace pourra, rétrospectivement, être considéré comme acceptable.

Enfin, il peut déjà être tenu pour acquis que le présent objectif ne sera pas atteint par certaines organisations de secours. Ce peut être le cas de municipalités isolées sur le plan géographique et dont la taille démographique ainsi que la capacité organisationnelle ou administrative ne seraient pas suffisantes pour justifier le maintien d’une organisation autonome en sécurité incendie. Ce peut être aussi le cas de villes de plus de 50 000 habitants, à qui il est demandé, comme on le verra, de déployer une force de frappe plus compatible avec les ressources dont elles disposent, dans un délai assurant généralement une intervention efficace. Tandis que des organisations pourraient éprouver des difficultés à réunir les ressources nécessaires dans certaines parties du territoire, d’autres auront du mal à assurer le temps de réponse conciliable avec l’efficacité.

Au minimum, l’exigence que cet objectif comporte pour les municipalités est de procéder à un exercice qui leur permettra, en faisant abstraction des frontières administratives, de tenir compte des ressources existantes à l’échelle de leur région dans l’établissement d’un niveau optimal de protection offert à leur population. Ce faisant, elles seront à même de mesurer l’écart qui les sépare de la réalisation de l’objectif proposé et d’établir les conditions qui pourraient être mises en place, au chapitre de la prévention notamment, afin d’accroître leur niveau de protection.

a)  Le temps de réponse

Le temps de réponse représente la durée qui s’écoule entre le moment de la transmission de l’alerte au service de sécurité incendie et celui de l’arrivée de la force de frappe complète sur les lieux de l’incendie14. Il est généralement reconnu, dans le milieu de la sécurité incendie, qu’un temps de réponse inférieur à 10 minutes constitue un délai favorisant l’efficacité d’une intervention. L’objectif proposé invite donc les municipalités à considérer les modalités organisationnelles et opérationnelles qui concourront à la satisfaction de ce délai sur la majeure partie de leur territoire.

De façon plus particulière, les services de sécurité incendie les mieux organisés, soit ceux qui présentent un nombre d’interventions nécessitant habituellement le recours à du personnel à temps plein, peuvent difficilement échapper à cet impératif. L’analyse du nombre annuel moyen d’incendies survenus entre 1992 et 1999, selon la strate démographique des municipalités, démontre en effet qu’à partir d’un certain seuil, se situant en l’occurrence à 50 000 habitants, les agglomérations font face à un volume et à une fréquence d’événements justifiant amplement le déploiement proposé. La forte densité d’occupation observable dans les quartiers centraux de ces municipalités exige également une réponse rapide des services de sécurité incendie, de manière à limiter les risques de conflagration. C’est pourquoi les municipalités de plus de 50 000 habitants devraient structurer les services de sécurité incendie, planifier l’organisation et la prestation des secours et prévoir des modalités d’intervention de manière à viser, dans le cas des risques faibles situés à l’intérieur de leur périmètre d’urbanisation, l’arrivée sur les lieux du sinistre d’une force de frappe dans un délai n’excédant pas 10 minutes.

Étant donné la dispersion qui caractérise l’habitat en milieu rural ainsi qu’une bonne partie du parc résidentiel urbain dans les municipalités de moindre taille démographique, un temps de réponse de 15 minutes peut, dans ces milieux, être considéré comme acceptable pour la couverture des risques faibles situés dans les périmètres d’urbanisation. Le déploiement, dans les municipalités de moins de 50 000 habitants, d’une force de frappe appropriée à l’intérieur d’un tel délai reste en effet compatible avec une intervention efficace, tout en tenant compte objectivement du niveau de ressources que peuvent mobiliser les organisations concernées et des contraintes auxquelles elles sont soumises. Il a déjà été mentionné qu’une résidence correspondant à un risque faible est susceptible de s’enflammer dans un délai variant entre 5 et 20 minutes suivant l’embrasement général de l’une de ses pièces, soit après un délai de 15 à 30 minutes après l’apparition de la première flamme. Toutes choses étant égales par ailleurs, l’arrivée des pompiers sur les lieux du sinistre en dedans de 15 minutes d’une alerte offrirait donc, dans une pluralité de cas, la possibilité de confiner l’incendie à l’intérieur de son lieu d’origine.

Un temps de réponse excédant 15 minutes doit, pour sa part, être perçu comme préjudiciable à l’efficacité de l’intervention des pompiers. Ces derniers sont en effet astreints, dans de telles circonstances, à user de stratégies défensives, qui ne peuvent viser qu’à limiter les dommages au bâtiment en flammes en évitant la propagation du feu. Or, si l’on fait abstraction du sauvetage des personnes, qui constituera toujours la priorité des opérations de secours, l’objectif minimal de toute intervention devrait consister dans la sauvegarde du bâtiment d’origine de l’incendie.

Les autorités municipales seront bien avisées, si elles veulent atteindre cet objectif, de considérer, au tout premier chef, le système de réception et de transmission de l’alerte au service de sécurité incendie (centres d’appel 9-1-1). Celui-ci permet à une organisation de secours d’exercer un contrôle sur une partie du délai d’intervention qui ne relève habituellement pas de son ressort mais qui ne manque jamais d’avoir son importance sur le déploiement des ressources. La période de traitement et d’acheminement de l’alerte au service de sécurité incendie se situe en effet sur la portion de la courbe de progression de l’incendie qui est la plus déterminante à la fois quant à la quantité des ressources qu’il faudra déployer et quant à l’importance des pertes qui seront éventuellement déplorées. D’une certaine façon, chacune des minutes épargnées pendant ce laps de temps permet aux services de secours d’étendre leur rayon d’action sur le terrain et améliore d’autant leurs chances d’arriver sur les lieux du sinistre avant l’embrasement général.

Cet aspect de la mobilisation des ressources d’urgence a récemment été analysé par le Comité national sur la révision des services préhospitaliers d’urgence15. Rappelant que les services 9-1-1 sont essentiels à la chaîne d’intervention préhospitalière, le Comité précise que 85% de la population québécoise est couverte par un tel système, même si cette couverture ne représente que 35% du territoire. Il déplore toutefois ce que maints acteurs du domaine de la sécurité incendie ont déjà eu l’occasion de constater, soit des difficultés d’intégration et de compréhension des rôles réciproques des divers intervenants ainsi qu’une absence quasi systématique de protocoles d’ententes entre les centres 9-1-1 et les centrales de coordination des services d’urgence. Dans ce contexte, le Comité recommande que le mode de traitement et les protocoles de transfert d’appels du centre 9-1-1 vers les centres de communication santé soient uniformes et respectent les normes et standards établis par le ministère de la Santé et des Services sociaux.

Un premier pas en ce sens, particulièrement pour les organisations municipales offrant des services de premiers répondants, consisterait à s’assurer que le système de réception et de transmission de l’alerte au service de sécurité incendie respecte les principales exigences prévues à la norme NFPA 1221 Installation, Maintenance and Use of Emergency Services Communications Systems. Les municipalités ayant recours à des services privés de répartition ou à des centres 9-1-1 devraient donc inclure les prescriptions de cette norme dans les dispositions contractuelles les liant à leurs fournisseurs de services. Outre l’harmonisation des équipements et des procédures qu’il implique, le respect de ces standards est de nature à faire profiter les organisations de secours, et les citoyens en général, des plus récents progrès technologiques dans le domaine des communications, lesquels peuvent améliorer considérablement l’efficacité et la rapidité des interventions. Cela devrait également contribuer à la normalisation des protocoles de transfert d’appels entre les centres d’urgence 9-1-1 et les intervenants des milieux de la sécurité incendie, de la police et de la santé.

b)  Le personnel d’intervention

Les résultats de l’analyse des tâches critiques à accomplir sur les lieux d’un incendie établissent à 10 l’effectif minimum nécessaire afin d’effectuer des opérations de sauvetage et d’extinction dans un bâtiment représentant un risque faible selon la classification proposée précédemment. L’objectif de tout service de sécurité incendie devrait donc consister, dans la perspective de procéder à une intervention efficace, à réunir ce nombre de pompiers dans les délais déjà mentionnés.

On conviendra cependant que cet objectif peut être atteint plus aisément dans les municipalités qui comptent sur une organisation composée au moins en partie de pompiers à temps plein. En plus d’accélérer l’acheminement des ressources sur le lieu d’un incendie, le maintien de personnel en caserne ne manque pas, en effet, de favoriser la mobilisation d’un plus grand nombre d’intervenants et le redéploiement des équipes, au besoin, sur le reste du territoire. Pour les mêmes raisons exposées précédemment, les municipalités de plus de 50 000 habitants devraient donc prévoir le déploiement d’au moins 10 pompiers pour tout incendie survenant dans un bâtiment représentant un risque faible.

Bien qu’elles devraient également viser cet objectif en établissant, partout où c’est possible, des modalités d’intervention faisant appel à 10 intervenants lors de l’alerte initiale, il peut être admis que les municipalités ayant recours à des pompiers volontaires éprouvent de la difficulté à mobiliser une telle force de frappe. Dans ce cas, un effectif de 8 pompiers devra être considéré comme minimal dans la perspective d’une intervention efficace. Rappelons que cet effectif vaut pour une intervention en présence d’un réseau d’approvisionnement en eau fournissant un débit suffisant; il ne comprend donc pas le personnel nécessaire, en milieu rural, soit pour le transport de l’eau à l’aide de camions-citernes, soit pour le pompage à relais. À l’opposé, certaines situations ne nécessitent généralement pas ce nombre de pompiers; c’est le cas, notamment, des feux qui n’affectent pas directement un bâtiment, comme les feux de véhicules, d’herbes ou de déchets, pour lesquels un nombre inférieur de combattants peut être prévu dans les procédures opérationnelles des services de sécurité incendie.

Ajoutons que la planification des secours au chapitre du personnel d’intervention doit considérer la probabilité que l’on ait à faire face à des conditions extrêmes ou à un incendie dont l’intensité ou la durée auraient déjà excédé le point d’embrasement général au moment de l’arrivée sur les lieux. L’établissement de la force de frappe susmentionnée doit laisser, au sein de l’organisation, la marge de manoeuvre suffisante pour la réquisition de ressources supplémentaires, lors d’alertes subséquentes, tout comme pour l’éventualité d’un second incendie ailleurs sur le territoire. Au besoin, le recours à l’entraide municipale pourra être nécessaire.

Enfin, l’établissement du nombre de pompiers essentiels dans la perspective d’une intervention efficace tient pour implicite le fait que chacun des intervenants dispose des qualifications nécessaires pour exercer les tâches qui lui seront éventuellement dévolues. Compte tenu de l’application, depuis le 17 septembre 1998, du Règlement sur la formation des membres des services d’incendie, les pompiers nouvellement engagés par les municipalités afin d’exercer leur métier à temps plein doivent détenir le diplôme d’études professionnelles, qui prévoit les qualifications leur permettant d’effectuer la majorité des tâches à accomplir sur le théâtre d’un incendie. En l’absence d’exigences analogues applicables aux pompiers volontaires ou à temps partiel, les services de sécurité incendie devraient s’assurer que leurs pompiers aient acquis, conformément au contenu du tableau 3, les compétences correspondant au rôle qu’ils seront appelés à jouer.

c)  L’approvisionnement en eau

Conformément à ce qui a été mentionné précédemment dans la section de l’intervention, les 4 pompiers nécessaires pour l’attaque à l’intérieur d’un bâtiment doivent pouvoir compter sur un débit d’eau d’au moins 1 150 L/min pour alimenter une ligne d’attaque et une ligne de protection (permettant, au besoin, d’appliquer respectivement 400 L/min et 750 L/min). L’équipe constituant la force de frappe complète a, pour sa part, besoin d’une quantité d’eau minimale de 1 500 L/min.

Il faut toutefois préciser que c’est après l’analyse de la situation que le responsable des opérations du service de sécurité incendie décide d’entrer dans un bâtiment en flammes, afin d’y effectuer la recherche et le sauvetage de personnes en utilisant des lignes de protection. Lorsque l’incendie est encore dans sa phase de croissance, le responsable peut aussi décider de procéder à l’extinction en utilisant la quantité d’eau disponible.

En milieu urbain, la durée de l’alimentation en eau devrait être d’au moins 30 minutes. En milieu rural ou semi-urbain, la norme NFPA 1142 Standard on Water Supplies for Suburban and Rural Fire Fighting suggère un minimum de 15 000 litres pour les bâtiments classés dans les risques faibles.

Il faut souligner que les débits mentionnés ne permettent pas un apport d’eau suffisant pour une extinction efficace dans tous les bâtiments représentant des risques plus élevés. Pour assurer une intervention adéquate, les méthodes de calcul du débit suggérées par le Groupement technique des assureurs ou à la norme NFPA 1142 peuvent être utilisées. Il importe par ailleurs de vérifier régulièrement le système d’alimentation en eau, en procédant à des essais hydrauliques à divers points du réseau afin de s’assurer que les infrastructures sont en mesure de fournir la quantité d’eau nécessaire aux interventions. De même, dans les secteurs non desservis par un réseau d’alimentation en eau, il convient de localiser les points d’eau qui vont permettre d’assurer un approvisionnement approprié lors de toute intervention.

d)  Les équipements d’intervention

Pour appliquer la quantité d’eau mentionnée précédemment, un service de sécurité incendie doit disposer d’au moins une autopompe conforme à la norme de fabrication ULC-S515 Standard for Automobile Fire Fighting Apparatus. Dans les secteurs qui ne sont pas desservis par un réseau d’aqueduc, il doit pouvoir compter, en plus de cet équipement, sur au moins un camion-citerne conforme à la même norme. Un programme d’entretien et de vérification des véhicules et des accessoires devrait être mis en place afin de s’assurer de leur fiabilité, le tout en s’inspirant des dispositions prévues aux normes énumérées à l’annexe 2, principalement de la norme NFPA 1915 Standard for Apparatus Preventive Maintenance Program.

3.1.3 Objectif n° 3

En tenant compte des ressources existantes, structurer les services de sécurité incendie, planifier l’organisation et la prestation des secours et prévoir des modalités d’intervention de manière à viser, dans le cas des autres catégories de risques, le déploiement d’une force de frappe optimale.

Si, au Québec comme ailleurs en Amérique du Nord, les principaux services de sécurité incendie appliquent des normes et des procédures relativement uniformes lors d’interventions en présence de risques faibles, leurs approches présentent des disparités parfois notables quand il s’agit d’acheminer des ressources d’intervention vers un bâtiment représentant un risque plus élevé. Cela tient à la fois aux différences observables dans les systèmes de classement des risques en usage dans ces organisations et aux façons privilégiées, dans les divers milieux, pour gérer ce type de risques. À l’analyse, il se révèle donc assez difficile de dégager les standards qui pourraient le mieux refléter les méthodes à appliquer en de pareilles circonstances.

Dans ce contexte, il n’apparaît pas nécessairement possible, ni même opportun en ce moment, de proposer aux organisations municipales en sécurité incendie l’atteinte d’objectifs prédéterminés à l’égard des autres catégories de risques. Il faut voir en effet qu’en planifiant leurs interventions dans le cas des risques faibles recensés sur leur territoire, une majorité de ces organisations se familiariseront au cours des prochaines années avec une approche qui leur est présentement tout à fait étrangère. Tirant profit des améliorations découlant de cette planification, les municipalités doivent, cependant, viser à tout le moins le déploiement d’une force de frappe optimale dans le cas des risques moyens, élevés et très élevés. Le caractère optimal de la force de frappe implique ici la considération de l’ensemble des ressources disponibles à l’échelle régionale, et leur mobilisation le cas échéant suivant les paramètres exposés précédemment.

En d’autres termes, cet objectif requiert donc des municipalités qu’elles déterminent, pour chacune des catégories de risques concernées, la force de frappe minimale qu’elles sont en mesure de déployer et le temps de réponse qu’elles peuvent atteindre en situation ordinaire, c’est-à-dire dans une pluralité de cas réunissant des conditions normales. L’établissement de cette force de frappe devrait, autant que possible, prendre appui sur les normes le plus généralement reconnues, de manière à favoriser des interventions efficaces sans pour autant compromettre la sécurité des personnes en cause, y compris les pompiers. On pourra consulter notamment le Tableau d’intervention efficace proposé par le Groupement technique des assureurs, qui suggère des niveaux de ressources à déployer selon différentes catégories de risques. De manière générale, il apparaît légitime de s’attendre à ce que les ressources acheminées au lieu d’un incendie soient plus importantes si le risque est plus élevé, les tâches à effectuer étant plus nombreuses ou plus complexes et les difficultés associées à l’intervention requérant alors une expertise ou des équipements spécialisés (ex.: appareil d’élévation). Comme pour l’objectif précédent, une attention particulière devrait être apportée aux bâtiments situés à l’intérieur des périmètres d’urbanisation, en raison notamment des dangers de conflagration que la localisation de tels risques peut représenter dans ces endroits.

Tout comme pour les risques faibles, il convient également que les services d’urgence puissent faire face à des conditions extrêmes ou à des incendies dont l’intensité ou la durée auraient déjà excédé le point d’embrasement général au moment de l’arrivée des ressources d’intervention sur les lieux du sinistre. Les municipalités devront donc planifier les modalités d’entraide applicables en pareilles circonstances.

L’intérêt, pour les municipalités, de planifier l’intervention dans le cas des risques plus élevés n’est pas à démontrer. Qu’il suffise d’ajouter aux considérations déjà évoquées relativement à l’impact des incendies le fait que dans plus de 80% des incendies majeurs, c’est-à-dire ceux ayant causé pour plus de 250 000 $ de dommages, survenus au Québec entre 1992 et 1999, les flammes s’étaient déjà propagées hors de leur pièce d’origine lorsque les pompiers sont arrivés sur les lieux. En dépit de leur nombre relativement restreint, ces événements ont ainsi été la cause de plus du quart de toutes les pertes enregistrées au Québec dans les bâtiments.

Cet objectif commande enfin la production de plans particuliers d’intervention pour les risques les plus élevés de manière à accroître l’efficacité de l’intervention des pompiers en cas d’incendie et, par conséquent, à réduire les conséquences d’un tel événement. L’élaboration de tels plans nécessitant une connaissance relativement approfondie des risques et des propriétés en cause, la programmation d’activités de la municipalité pourrait se limiter à fixer un calendrier et des objectifs annuels quant à la réalisation de ces préconçus en précisant, s’il y a lieu, le caractère prioritaire de certains bâtiments. La teneur des plans devrait par ailleurs être conforme aux principaux standards du milieu de la sécurité incendie, reflétés dans la norme NFPA 1620 Pre-Incident Planning.

3.1.4 Objectif n° 4

Compenser d’éventuelles lacunes en intervention contre l’incendie par des mesures adaptées d’autoprotection.

Prenant appui sur la classification des risques proposée précédemment, les 2 derniers objectifs encadrent les différents aspects associés aux opérations de combat contre l’incendie, en favorisant la conception et la mise en oeuvre d’une réponse optimale de la part des services municipaux lorsqu’une intervention devient nécessaire. Or, tout efficaces qu’elles soient, il peut arriver que les ressources municipales demeurent très en deçà des moyens normalement exigés pour assurer une protection minimale contre l’incendie, particulièrement dans le cas de certains risques élevés ou dont la localisation présente des difficultés sur le plan de l’accès. Par conséquent, il y a lieu, pour de telles situations, que la planification de la sécurité incendie prévoie des mesures adaptées d’autoprotection, en recherchant partout où c’est possible la collaboration active des générateurs des risques concernés. Ces mesures peuvent consister dans l’installation de systèmes fixes d’extinction ainsi que de mécanismes de détection de l’incendie et de transmission automatique de l’alerte au service municipal de sécurité incendie. On trouvera à l’annexe 3 une liste des principales normes encadrant la fabrication, l’installation et l’entretien de ces équipements. Les municipalités peuvent également encourager, dans certaines entreprises ou institutions de leur territoire, la mise sur pied de brigades privées de pompiers ou le recours en permanence aux services de techniciens en prévention des incendies.

Déjà, les dispositions du Code de construction ainsi que de nombreuses réglementations municipales contiennent, pour quelques catégories de bâtiments, l’obligation d’installer des systèmes fixes d’extinction ou de détection rapide de l’incendie. La contribution de tels systèmes à l’efficacité de l’intervention des services de secours a d’ailleurs été soulignée. Il faut cependant savoir que l’application de ces règles de construction est relativement récente dans de nombreux milieux ou à l’égard de certains types de bâtiments, ce qui fait que maints édifices érigés depuis plusieurs années, notamment dans les secteurs du commerce et de l’industrie, échappent aux nouvelles exigences. Il conviendrait donc, dans ce contexte, que l’analyse des risques conduise à l’identification des mesures qui, en retardant la progression de l’incendie ou en assurant une réponse rapide des services publics de secours, seraient les plus susceptibles de favoriser l’efficacité de l’intervention. Si la plupart de ces mesures sont habituellement prises par les propriétaires de bâtiments ou, plus rarement, à l’initiative des occupants, les municipalités peuvent jouer un rôle de premier plan dans leur promotion. La Ville de Québec, par exemple, a déjà mis en place des programmes afin de favoriser l’installation de gicleurs dans les bâtiments résidentiels de son site patrimonial et des zones éloignées des casernes.

Cela dit, la présence de gicleurs automatiques à eau ou de canalisations d’incendie dans les bâtiments présente, sur le plan de l’intervention, des particularités que les responsables des services de sécurité incendie doivent connaître. Ces derniers consulteront avec profit la norme NFPA 13E Recommended Practice for Fire Department Operations in Properties Protected by Sprinkler and Standpipe Systems qui expose les principales procédures à suivre en pareil cas.

Plus généralement, les municipalités devraient porter attention, dans leur planification d’urbanisme notamment, à la localisation des risques d’incendie sur leur territoire. L’implantation d’usages à haut risque de conflagration, en dehors des secteurs desservis par des infrastructures routières ou d’approvisionnement en eau appropriées, mérite une analyse particulière, tant sur le plan de l’opportunité pour l’ensemble de la communauté que de la faisabilité, pour les différents services publics, d’y assurer une prestation convenable. C’est pourquoi les services municipaux concernés (urbanisme, habitation, développement économique, travaux publics, sécurité incendie) devraient consulter la norme NFPA 1141 Standard for Fire Protection in Planned Building Groups afin de planifier le développement des secteurs inaccessibles à l’intérieur de délais favorisant une intervention efficace en cas d’incendie.

3.1.5 Objectif n° 5

Dans le cas des autres risques de sinistre susceptible de nécessiter l’utilisation des ressources affectées à la sécurité incendie, planifier l’organisation des secours et prévoir des modalités d’intervention qui permettent le déploiement d’une force de frappe optimale eu égard aux ressources disponibles à l’échelle régionale.

L’article 11 de la Loi sur la sécurité incendie (chapitre S-3.4) prévoit que le schéma de couverture de risques peut comporter, à l’égard d’autres risques de sinistre susceptible de nécessiter l’utilisation des mêmes ressources, des éléments de planification similaires à ceux que l’on y retrouve pour la sécurité incendie. L’inscription de ces éléments dans le schéma ne crée toutefois d’obligation aux parties visées que dans la mesure déterminée par les autorités concernées et que s’il en est fait expressément mention. Le cas échéant, l’article 47 précise cependant que la municipalité qui a établi le service de sécurité incendie ainsi que chacun des membres de celui-ci sont exonérés de toute responsabilité pour le préjudice pouvant résulter de leur intervention lors d’un sinistre ayant nécessité leur participation. Par exemple, une municipalité peut, à sa discrétion, indiquer au schéma régional que son unité responsable de la sécurité incendie est aussi habilitée à utiliser des pinces de désincarcération dans un périmètre donné. Si elle le fait, en précisant la nature et l’étendue du service qu’elle offre, elle peut bénéficier, à l’égard des gestes qu’elle ou son personnel seront ainsi amenés à poser, d’une immunité semblable à celle s’appliquant à ses activités de sécurité incendie.

Les objectifs proposés jusqu’ici ont notamment pour objet d’encadrer l’immunité accordée aux autorités municipales dans le domaine de la sécurité incendie. En rappelant les règles les plus élémentaires qui régissent l’organisation et les opérations de ce secteur, ils invitent en effet les municipalités à s’y référer dans la détermination du niveau de services qu’elles souhaitent offrir à leur population et dans la mise en place des mesures en ce sens. Lorsque ces règles ne font pas déjà l’objet de standards reconnus par une majorité d’intervenants dans le milieu de la sécurité incendie, les municipalités doivent fixer elles-mêmes les critères suivant lesquels elles comptent assurer la protection contre l’incendie sur leur territoire.

À l’instar des interventions en sécurité incendie, il semble logique que l’exonération de responsabilité applicable dans le cas des autres risques de sinistre ne profite qu’aux municipalités qui auront fait l’effort de planifier leur organisation à ce chapitre, en déterminant le niveau de services qu’elles entendent mettre en place. À cette fin, la notion de «force de frappe» associée à l’intervention et utilisée en sécurité incendie peut très bien être adaptée, les municipalités devant ainsi déterminer, pour chacun des autres services d’urgence auxquels sont susceptibles de contribuer leurs pompiers, le niveau de ressources à déployer et le délai d’intervention compatible avec une intervention efficace.

Quelques précisions s’imposent dans cette perspective. D’abord, on aura compris qu’en exigeant le déploiement d’une force de frappe «optimale», le présent objectif implique la prise en compte, dans ce but, de toutes les ressources municipales disponibles à l’échelle régionale.

Ensuite, les autorités locales et régionales qui décideront d’inclure dans leur schéma des informations relatives à d’autres risques de sinistre devraient utiliser des paramètres, comme le délai d’intervention, le nombre et les qualifications des intervenants ainsi que les équipements nécessaires dans les différentes circonstances, et indiquer, pour chaque type de sinistre et pour chaque secteur du territoire, le niveau de ressources qu’elles estiment pouvoir mobiliser. Elles seraient bien inspirées, dans cette perspective, de recourir, lorsque ceux-ci existent, à des standards reconnus. L’annexe 4 énumère, à titre indicatif, les normes applicables au personnel d’intervention, à la formation des intervenants, à la préparation et à la conduite des opérations ainsi qu’au matériel essentiel pour les événements qui nécessitent le plus couramment l’utilisation des ressources des services de sécurité incendie.

Enfin, il convient de limiter les événements visés aux seuls phénomènes qui sont d’office de la compétence des services de sécurité incendie. Les conditions d’intervention des pompiers lors de grandes catastrophes faisant appel à l’organisation de la sécurité civile, par exemple, ne devraient pas être traitées dans le schéma de couverture de risques d’incendie. La responsabilité de la planification et de la coordination des opérations, les modalités du recours à l’intervention des pompiers et le régime de responsabilité applicable en de pareilles circonstances débordent en effet les attributs des services municipaux de sécurité incendie et font l’objet de dispositions législatives ou normatives spécifiques. Les services de sécurité incendie ne devraient donc considérer ces événements que dans la mesure des responsabilités qui leur sont explicitement attribuées au sein de l’organisation de la sécurité civile de leur territoire. La Loi sur la sécurité civile visant à favoriser la résilience aux sinistres (chapitre S-2.4) encadre la planification de l’organisation et des opérations dans ce domaine.

En tenant compte de ces commentaires, les événements suivants pourraient faire l’objet d’un traitement dans les schémas de couverture de risques des autorités régionales et dans les plans de mise en oeuvre des municipalités locales:

a)  Combat des incendies

— Combat des incendies de véhicules routiers

— Combat des incendies d’herbe et de forêt

— Combat des incendies en présence de matières dangereuses

— Combat des incendies de poste de distribution électrique

— Combat des incendies souterrains

— Combat des incendies de véhicules ferroviaires

— Combat des incendies d’aéronefs

— Combat des incendies de navires

b)  Sauvetage

— Sauvetage de victimes d’accident de véhicules

— Sauvetages en hauteur: montagnes, ponts, structures, édifices, fosses, etc.

— Sauvetages sur l’eau: noyades, inondations, sur la glace, etc.

— Sauvetage en espace clos

— Sauvetage de personnes suicidaires

— Dégagement de victimes ensevelies

— Dégagement de personnes emprisonnées, sans risque pour leur intégrité physique (ex.: ascenseur)

— Recherche de personnes disparues en forêt

c)  Intervention d’urgence

— Intervention d’urgence à l’occasion d’une fuite ou d’un déversement de matières dangereuses:

— Détection de matières dangereuses

— Établissement d’un périmètre de sécurité

— Exécution de manoeuvres

— Intervention d’urgence au cours d’inondations ou d’autres catastrophes naturelles

— Intervention d’urgence à l’occasion d’appels à la bombe

— Intervention d’urgence en cas de risques d’effondrement

— Assistance à des services publics: police, ambulance, travaux publics

d)  Premiers soins

— Assistance médicale de base

— Assistance médicale avancée avec défibrillation, services de premiers répondants

e)  Protection et déblaiement

— Protection de biens ou de lieux sinistrés

— Enlèvement des débris

— Surveillance de travaux ou d’événements à haut risque

3.2. Pour des organisations municipales plus responsables et plus efficaces en matière de sécurité publique

3.2.1 Objectif n° 6

Maximiser l’utilisation des ressources consacrées à la sécurité incendie.

À l’instar de nombreux autres exercices similaires réalisés au cours des 30 dernières années, la Commission nationale sur les finances et la fiscalité locale (Pacte 2000) a récemment fait ressortir les divers effets découlant de la fragmentation des municipalités au Québec: multiplicité des intervenants, découpage territorial parfois inefficace, planification déficiente et absence de vision stratégique, concurrence stérile, faible productivité et coûts élevés de certains services pour les contribuables, disparités fiscales, capacité administrative et opérationnelle limitée de certaines municipalités, effets de débordement, etc. Devant cet état de situation, le gouvernement du Québec a, au cours de l’année 2000, fait connaître ses orientations en matière de réorganisation municipale. Depuis lors, il a entrepris la mise en oeuvre de quelques-unes de ses propositions, en procédant au regroupement des municipalités dans quelques-unes des régions métropolitaines de recensement et en confiant à des mandataires la tâche de procéder à l’analyse de la situation et à l’énoncé de recommandations dans plusieurs autres cas.

Étant donné les enjeux d’ordre organisationnel soulevés par le bilan québécois de l’incendie, la réforme de ce secteur d’activité participe de plain-pied à cette orientation générale, qui consiste à réviser les structures et les façons de faire des municipalités de manière à maximiser l’utilisation des ressources, à accroître leur efficacité et à réduire les coûts pour les citoyens. C’est pourquoi, incidemment, les objectifs proposés jusqu’ici exigent que les municipalités tiennent compte de toutes les ressources disponibles à l’échelle régionale dans le but d’accroître le niveau général de protection de la population contre l’incendie. Mais le bilan québécois de l’incendie ne serait pas ce qu’il est qu’un objectif consistant à optimiser l’allocation des ressources dans ce domaine mériterait tout de même d’être souligné en tant que tel. En effet, au-delà de la diminution des pertes humaines et matérielles qui ne manquera certainement pas de résulter de la mise en place d’organisations et de procédures plus efficaces, plusieurs motifs favorisent un effort de rationalisation dans l’utilisation des ressources humaines, financières et matérielles consacrées à la sécurité incendie.

Sur le plan des ressources humaines, la mise à niveau des qualifications d’une proportion importante de l’effectif volontaire ou à temps partiel attirera tantôt l’attention des autorités municipales. Or, aux prises avec un déclin démographique de plus en plus marqué, certaines localités des régions périphériques éprouvent déjà des difficultés de recrutement de candidats à l’exercice du métier de pompier. Le maintien, dans ces milieux, d’une expertise à la fois suffisante et compétente ne peut être assuré, dans plusieurs cas, que par le regroupement des services ou, à tout le moins, par la conclusion d’ententes intermunicipales pour la prestation de certains services. Contrairement à la conviction de plusieurs élus municipaux, voulant que les regroupements aient des répercussions néfastes sur la motivation des membres des services de sécurité incendie et soient ainsi un obstacle au recrutement de personnel, l’expérience démontre en plusieurs endroits que, ce faisant, le statut de pompier volontaire se trouve plutôt revalorisé, à la fois par des possibilités accrues de formation et par l’appartenance à une organisation plus professionnelle, mieux équipée et plus efficace.

La question des ressources matérielles se pose d’ailleurs en des termes à peine différents. Les municipalités ayant retardé, au cours des 20 dernières années, à renouveler leurs équipements et leurs véhicules d’intervention, plusieurs d’entre elles doivent aujourd’hui envisager des investissements majeurs pour l’acquisition d’équipements coûteux, dont le taux d’utilisation, sur une base individuelle, demeure somme toute assez faible. Certaines voudront sans doute également faire bénéficier leur population des progrès technologiques qui, dans le domaine des télécommunications notamment, peuvent contribuer sensiblement à une plus grande efficacité des services d’urgence.

Les obligations qui s’imposent aux administrations municipales en matière de sécurité incendie supposent, à divers égards, l’existence d’une masse critique de ressources que plusieurs d’entre elles ne possèdent manifestement pas à l’heure actuelle. Qu’il suffise, pour s’en convaincre, de considérer que 291 des 961 services municipaux de sécurité incendie recensés en 1999 comptaient moins de 20 pompiers, dont 36 disposaient de moins de 10 pompiers. Or, l’acheminement d’une force de frappe appropriée sur le théâtre d’un incendie nécessitant, comme nous l’avons vu, la mobilisation de 8 à 10 pompiers, les chances d’atteindre cet objectif pour une organisation de moins de 20 membres sont forcément très limitées. Sous un autre aspect, ajoutons que les quelque 600 municipalités d’une population inférieure à 1 000 habitants ont consacré, pour l’exercice financier 1998, un montant moyen de 13 835 $ à la sécurité incendie, ce qui ne permet certainement pas de maintenir dans ces endroits un niveau adéquat de protection ni une qualité convenable de ressources humaines ou matérielles.

Concrètement, il est donc demandé aux autorités régionales responsables de la planification de la sécurité incendie de faire abstraction, en quelque sorte, des limites des municipalités locales afin de concevoir des modalités de prestation des services et d’intervention qui tiennent compte, d’abord et avant tout, des risques à couvrir plutôt que de l’unité ou du service qui en assumera la couverture. Il s’agit d’adapter les façons de faire actuelles des municipalités et des organisations de secours et de revoir leurs modes de fonctionnement dans le but de rehausser le niveau de protection du plus grand nombre de citoyens au moindre coût, en profitant partout où c’est possible d’économies d’échelle et de gains de productivité. Devraient être privilégiées les formules qui, en ce sens, favoriseront le renforcement de la capacité administrative et opérationnelle des organisations en cause et qui assureront au maximum l’équité entre les contribuables et les municipalités, en évitant que quelques groupes seulement aient à supporter le poids financier de services profitant à l’ensemble.

Au-delà d’une allocation optimale des ressources sur le territoire régional, cet objectif peut également s’entendre d’une affectation du personnel et des équipements à d’autres fins susceptibles de contribuer à l’amélioration du niveau de protection de la population, que ce soit par rapport au phénomène de l’incendie ou à l’égard d’autres situations représentant une menace pour la sécurité publique.

Il convient notamment de viser une plus grande mise à contribution des pompiers en prévention des incendies, particulièrement là où ceux-ci sont embauchés à temps plein. Outre l’intérêt déjà démontré, pour une municipalité, de privilégier la prévention, l’implication des pompiers dans la mise en oeuvre de mesures de sensibilisation du public permet de favoriser une approche incitative, faisant appel au sens des responsabilités et à la conscience sociale des citoyens, plutôt que d’avoir recours essentiellement à des actions de nature réglementaire, par définition moins populaires auprès de la population. Par ailleurs, les pompiers, surtout ceux exerçant leurs activités à temps plein, sont souvent les personnes les mieux préparées et les plus crédibles pour effectuer l’inspection de bâtiments, que ce soit dans une perspective de sensibilisation des propriétaires et des occupants ou dans le but d’apprécier le respect de différentes règles de sécurité.

Dans ce même esprit, certaines municipalités trouveront un intérêt à développer, à partir de leur brigade de sécurité incendie, des services de premiers répondants. Les pompiers ont une formation professionnelle et présentent souvent des habiletés personnelles qui les prédisposent à assurer des secours à des victimes d’accidents, quelles que soient les circonstances. Ils ont par ailleurs accès, dans l’exercice de leurs fonctions, à un appareillage et à des moyens techniques qui peuvent avantageusement servir à l’administration de soins préhospitaliers d’urgence. Bien que favorisant une utilisation diversifiée des ressources affectées à la sécurité incendie par les municipalités, la mise en place de services de premiers répondants doit cependant être envisagée avec circonspection, de manière à ce que cela ne compromette pas la prestation des opérations principales des organisations en cause. Le gouvernement du Québec a récemment été saisi du rapport du Comité national sur la révision des services préhospitaliers d’urgence, qui traite de la mise en place de services de premiers répondants par les municipalités; il pourrait donc faire connaître au cours des prochains mois les orientations qu’il entend privilégier dans ce dossier.

En continuité avec un aspect soulevé par quelques-uns des objectifs précédents lorsqu’il a été question du niveau de protection à offrir à l’intérieur des périmètres urbains, la maximisation de l’utilisation des ressources municipales en sécurité incendie concerne enfin la planification de l’urbanisation et du développement ainsi que la gestion de certaines infrastructures publiques. À compter du moment où les municipalités disposeront d’une meilleure connaissance des risques d’incendie et qu’elles seront plus conscientes du niveau de protection pouvant être assuré dans les divers secteurs de leur territoire, on pourrait s’attendre, en effet, à ce qu’elles orientent le développement vers les endroits desservis par des infrastructures routières et d’approvisionnement en eau appropriées, les plus susceptibles d’offrir une couverture adéquate des risques d’incendie. De même peut-on escompter que les autres services municipaux susceptibles de contribuer à la prévention ou à la protection contre les incendies seront sensibilisés à leurs responsabilités respectives en ce sens.

3.2.2 Objectif n° 7

Privilégier le recours au palier supramunicipal des municipalités régionales de comté (MRC) pour l’organisation ou la gestion de certaines fonctions reliées à la sécurité incendie.

Quelques-uns des constats effectués par la Commission nationale sur les finances et la fiscalité locale conduisent le gouvernement à privilégier, pour l’exercice de certaines responsabilités ou pour l’organisation de certaines fonctions, le recours au palier supramunicipal. Il s’agit là d’une question d’efficacité administrative, en même temps que d’une préoccupation pour l’amélioration de la qualité de vie des citoyens et pour une répartition plus équitable du fardeau fiscal entre les contribuables. Si la nécessité d’instances supramunicipales renforcées pour prendre en charge les enjeux concernant l’ensemble des municipalités d’un territoire était particulièrement criante dans les régions de Montréal et de Québec, elle n’est pas moins évidente dans plusieurs autres régions du Québec à l’égard de quelques responsabilités que les municipalités locales ont de la difficulté à assumer pleinement ou efficacement.

Dans un domaine connexe à celui de la sécurité incendie, rappelons que la Commission scientifique et technique chargée d’analyser les événements relatifs à la tempête de verglas survenue du 5 au 9 janvier 1998 (commission Nicolet) déplorait la capacité opérationnelle limitée de plusieurs municipalités et recommandait le recours à un palier supramunicipal pour l’organisation de certaines fonctions associées à la sécurité civile. Il a par ailleurs déjà été fait mention, dans le présent document, des carences observables dans plusieurs localités en matière de prévention ou en ce qui concerne la recherche des causes et des circonstances des incendies. Au chapitre de l’organisation et de la gestion des interventions de secours, des déficiences persistent aussi, en maints endroits, même après la conclusion d’ententes intermunicipales prévoyant les modalités de délégation de compétences, de fourniture de services ou d’entraide. Ces ententes n’impliquent ordinairement qu’une coordination bilatérale, entre un pôle mieux organisé et quelques municipalités satellites par exemple, et ne tiennent pas nécessairement compte de tous les aspects critiques dans le déploiement des ressources d’intervention.

Ces faits étant admis, quelles sont les fonctions qui pourraient être avantageusement exercées à un niveau supralocal et quel devrait être ce palier? Le principe le plus déterminant à cet égard devrait consister à confier une responsabilité au palier administratif ou opérationnel le plus apte à l’assumer, dans un double souci d’efficacité et d’efficience dans la gestion publique16.

Dès lors, faut-il songer aux services plus spécialisés ou à ceux qui nécessitent une expertise particulière ou des équipements sophistiqués. Pensons particulièrement à la conception et à l’application de réglementations particulières, au recours, dans certains milieux, aux services de techniciens en prévention des incendies, au développement d’une expertise en matière de recherche des causes et des circonstances des incendies, à la mise en place d’unités spécialisées de sauvetage (brigade nautique, escouade de sauvetage en espace clos, etc.), voire à la gestion et au développement des ressources humaines affectées à la sécurité incendie.

Ressortent également les fonctions de planification stratégique, de coordination et de communication qui, par définition, transcendent les organisations locales. L’attribution de responsabilités en matière de planification aux autorités régionales par la Loi sur la sécurité incendie découle de cette logique. Dans un même esprit, on imagine assez mal comment les communications d’urgence peuvent être confiées à 2 ou à plusieurs organisations distinctes, à l’échelle d’une région donnée, sans sacrifier un peu, que ce soit sur le plan de l’efficacité des interventions de secours ou au chapitre de la productivité. Il est donc à espérer que l’élaboration du schéma de couverture de risques révélera l’opportunité, dans chaque milieu, de mettre en place les structures de coordination les plus appropriées.

Il y a enfin, parmi les opérations plus proprement locales, celles qui présentent des occasions intéressantes d’économies d’échelle. Déjà, plusieurs milieux ont procédé, dans les cadres d’une municipalité régionale de comté, d’une régie intermunicipale ou de structures ad hoc, à des expériences d’achats en groupe pour l’acquisition d’équipements, de matériel ou de diverses fournitures en sécurité incendie. En collaboration avec des commissions scolaires, certaines municipalités ont également eu recours en commun aux services d’instructeurs accrédités afin d’organiser des activités de formation à l’intention des membres des services de sécurité incendie.

Quant au palier supramunicipal devant être choisi pour l’exercice de telles fonctions, le présent objectif privilégie résolument celui des MRC. Cela tient compte du fait qu’en tant que structures supramunicipales, les MRC sont déjà implantées depuis 20 ans et peuvent ainsi capitaliser sur des traditions bien établies de concertation politique. Sur le plan technique, plusieurs d’entre elles disposent aujourd’hui de ressources professionnelles compétentes, ce qui leur donne accès à une expertise multidisciplinaire en rapport avec les divers champs d’activité municipale ou les autres préoccupations propres à leur milieu. L’organisation de services à ce niveau constitue souvent le meilleur gage d’équité pour les contribuables d’une même région, tant en ce qui concerne le niveau de services offert qu’en ce qui a trait à la répartition des charges financières qui ne manquent pas de s’ensuivre. Cette option épargne aux organisations locales la lourdeur administrative associée à la gestion de nombreuses ententes intermunicipales. Enfin, comme ils représentent généralement une certaine masse critique que ne peuvent atteindre plusieurs localités prises isolément, le territoire ou la population de la MRC offrent souvent les conditions les plus aptes à favoriser le développement et le maintien de normes élevées de compétence dans la gestion des affaires municipales.

Mais cet objectif, on l’aura compris, se veut surtout cohérent avec les dispositions de la Loi sur la sécurité incendie, qui confie la responsabilité de la planification à cet égard aux autorités régionales. Il est légitime de croire, en effet, que l’analyse des risques, le recensement des ressources de sécurité incendie et l’établissement d’objectifs de protection pour un territoire régional ouvriront, sur cette même base, des perspectives intéressantes de mise en commun. Dans la mesure où le développement d’une organisation professionnelle et bien équipée de sécurité incendie est susceptible de représenter un enjeu commun à toutes les municipalités d’une même région, le recours à la MRC pour la mise en place d’une telle organisation devrait donc être considéré comme une option préférentielle.

À défaut de la création d’un service unique de sécurité incendie placé sous la responsabilité de la MRC, cette dernière devrait être utilisée pour l’exercice de responsabilités spécifiques partout où le rapport coûts/bénéfices se révèle intéressant pour les administrations locales. Alors que plusieurs municipalités au Québec ne peuvent encore compter, par exemple, sur les services d’un technicien en prévention, en raison d’une capacité financière limitée ou d’un volume de besoins qui ne justifierait pas l’embauche d’une personne à temps plein, il y a lieu de profiter de la réflexion qui s’amorce afin d’envisager l’hypothèse du développement d’une expertise de la sorte au sein de la MRC. Il en va de même pour l’acquisition d’équipements de pointe ou le développement d’autres fonctions spécialisées, comme la formation des membres des services de sécurité incendie, certaines activités de prévention ou le travail de recherche des causes et des circonstances des incendies.

Compte tenu de l’importance que cet aspect revêt pour l’efficacité des interventions de sécurité incendie, (et, éventuellement, de celles des autres organismes de secours et des services de premiers répondants), les organisations concernées devront au minimum analyser l’opportunité de mettre en place, à l’échelle du territoire de leur MRC, un système intégré de communications d’urgence et de répartition des ressources.

3.2.3 Objectif n° 8

Planifier la sécurité incendie dans le souci d’en arrimer les ressources et les organisations avec les autres structures vouées à la sécurité du public, que ce soit en matière de sécurité civile, d’organisation des secours, de services préhospitaliers d’urgence ou de services policiers.

Particulièrement dans la mesure où l’on aura donné corps aux 2 derniers objectifs, il deviendra opportun de s’assurer que l’organisation de la sécurité incendie sur le territoire fasse l’objet d’un arrimage harmonieux avec les autres fonctions vouées à la sécurité du public. L’exercice de planification de la sécurité incendie devrait en effet servir à l’instauration de modes de partenariat, entre les divers intervenants d’un même milieu, sur des objets comme la prévention des incendies, la recherche sur les causes et les circonstances des incendies, la réalisation d’enquêtes sur les incendies suspects, la prestation des services de secours, la planification et l’organisation de certaines mesures d’urgence, etc.

Étant donné que, dans de nombreux milieux, les services de sécurité incendie regroupent les premières ressources, voire les seules, mobilisables en cas de sinistre, cela s’impose tout spécialement au chapitre des mécanismes de planification et de déploiement des mesures d’urgence. La Loi sur la sécurité civile visant à favoriser la résilience aux sinistres prévoit d’ailleurs un partage de responsabilités entre les municipalités locales et les autorités régionales, partage qui est analogue en tous points à ce que l’on retrouve en matière de sécurité incendie. Les municipalités devront donc procéder également à un exercice de planification de leur organisation en sécurité civile.

De même, il a déjà été fait mention des pressions de plus en plus importantes qui s’exercent sur les municipalités afin qu’elles s’impliquent dans l’organisation des services préhospitaliers d’urgence pour leur territoire. Le rapport du Comité national sur les soins préhospitaliers d’urgence préconise l’implantation, dans toutes les régions du Québec, d’une chaîne d’intervention qui fait une large place à des services de premiers répondants dont l’opération devrait être impartie aux municipalités. Compte tenu de la nature et des modes de financement des premiers répondants, de la juridiction territoriale des partenaires gouvernementaux associés à leur implantation et à leur encadrement et, plus généralement, de la complexité des enjeux que leur organisation soulève, il y a un intérêt de plus en plus manifeste à recourir au palier régional pour la mise en place de tels services.

Enfin, certaines fonctions en sécurité incendie touchent de près la compétence des corps policiers, notamment lorsqu’il y a lieu d’assurer la sécurité des lieux affectés par un incendie ou de déterminer le point d’origine, les causes probables ainsi que les circonstances d’un tel sinistre. Compte tenu que l’expertise à ce chapitre se retrouve souvent partagée entre les services de sécurité incendie et les corps policiers selon les organisations ou les personnes en présence, il n’existe pas, au-delà des dispositions qui, dans la loi, concernent les incendies mortels ou criminels, de procédures uniformes quant aux attributions respectives de chacun. Il se révèle donc d’autant plus opportun, dans ce contexte, que les administrations en cause mettent en place des mécanismes de coordination, de manière à assurer une prestation de services de qualité en toutes circonstances ou à éviter d’éventuels conflits de juridiction. Cela devrait être facilité par le fait que la responsabilité de l’organisation des services policiers appartient également aux municipalités et que les MRC participent depuis quelques années aux décisions relatives à la desserte policière de leur territoire.

Dans ce même esprit, le récent document de consultation ministérielle sur l’organisation policière au Québec, Vers une nouvelle carte policière, propose d’ailleurs un élargissement du rôle des comités de sécurité publique des MRC, de manière à ce que ceux-ci soient investis de responsabilités sur toute question relative à la sécurité publique. Il va sans dire que les nouvelles responsabilités confiées aux MRC en sécurité incendie, et éventuellement en sécurité civile, donnent tout leur sens à une telle perspective, ces structures pouvant s’imposer, là où ce sera la volonté des élus municipaux, comme des forums politiques régionaux pour débattre de tout sujet touchant la sécurité du public.

Conclusion

En considérant le bilan québécois de l’incendie, les divers partenaires de ce milieu ont convenu, il y a quelques années, de la nécessité d’une réforme des institutions, de l’organisation et du fonctionnement de ce secteur d’activité. Depuis, ils ont eu l’occasion de reconnaître l’opportunité du plan d’action mis de l’avant, en ce sens, par le gouvernement, et de se prononcer sur la faisabilité des mesures visant à donner suite aux orientations qui y étaient contenues. Plusieurs d’entre eux, représentant les municipalités, les assureurs ou les services de sécurité incendie, ont même participé de près à la conception et au développement de ces mesures.

L’adoption, par le gouvernement, de la Loi sur la sécurité incendie a constitué le premier pas significatif dans la mise en oeuvre de cette réforme. Le travail de planification qu’entreprendront sous peu les municipalités dans toutes les régions du Québec représente, on s’en aperçoit, une étape encore plus cruciale. À de nombreux égards, en effet, le redressement du bilan québécois de l’incendie dépendra de la profondeur et de la qualité de la réflexion à laquelle se livreront le personnel et les élus municipaux durant les prochains mois ainsi que du degré de professionnalisme qu’ils y mettront. Il est à espérer que les présentes orientations seront de nature à faciliter cette réflexion. Celles-ci seront bientôt suivies par des documents de soutien à l’intention des divers intervenants, tant élus que fonctionnaires, qui participeront au processus de planification de la sécurité incendie: MRC, municipalités locales, directeurs et membres des services de sécurité incendie, etc. Le ministère de la Sécurité publique entend bien, également, accompagner les instances régionales dans l’exercice de ces nouvelles responsabilités.

Vu l’ampleur de la tâche à accomplir, il y a toutefois lieu de demeurer réaliste sur les résultats auxquels pourra conduire la première génération de schémas de couverture de risques. Objectivement, ceux-ci ne permettront sans doute pas de franchir tous les pas que nous souhaitons accomplir dans l’amélioration du bilan de l’incendie au Québec. Nul doute, cependant, que les exercices subséquents pourront s’enrichir du contenu et des résultats de cette première planification, en profitant des expériences les plus intéressantes en matière de gestion des risques d’incendie ou les plus rentables sur le plan de l’amélioration de l’efficacité des organisations.

11. Les données qui suivent sont tirées du document La sécurité incendie au Québec, Quelques chiffres, Édition, 2000, publié par le ministère de la Sécurité publique. À moins d’une indication contraire, elles portent toutes sur la période 1992-1999.

12. À moins d’indications contraires, les normes mentionnées dans ce texte n’ont qu’un valeur de référence. Comme elles reflètent les pratiques les plus généralement reconnues dans le milieu de la sécurité incendie, les municipalités et les services de secours seraient bien avisés de les consulter dans la planification de leur organisation ou de leurs opérations. Elles ne sont cependant pas tenues d’en respecter toutes et chacune des dispositions qui y sont contenues.

13. Gouvernement du Québec, Les orientations du gouvernement en matière d’aménagement du territoire, 1994, p. 6-40.

14. Cela implique donc qu’un service de sécurité incendie ne peut habituellement pas se permettre, avant d’envoyer les ressources nécessaires, d’attendre une confirmation de l’incendie par l’un de ses membres dépêché en éclaireur. Si elle peut effectivement réduire le nombre de déplacements à la suite d’appels non fondés, une telle façon de procéder se révèle tout à fait incompatible avec une mobilisation efficace de la force de frappe dans tous les autres cas, fondés ceux-là, qui sont la majorité. Par ailleurs, elle n’a jamais représenté une véritable solution au problème des fausses alarmes.

15. Comité national sur la révision des services préhospitaliers d’urgence, Urgences préhospitalières, décembre 2000.

16. L’efficacité est atteinte lorsqu’une fonction ou un service est assumé par le palier qui peut en assurer la production au moindre coût. L’efficience caractérise les services qui répondent le mieux, en quantité comme en qualité, aux attentes et aux besoins de la population.

Décision, a. 3.

2012-10-19

3. Les objectifs proposés

Le modèle de gestion des risques d’incendie étant posé, les objectifs proposés par le ministre de la Sécurité publique dans la perspective de l’établissement, par les autorités régionales, de schémas de couverture de risques, peuvent être regroupés sous l’une ou l’autre des 2 grandes orientations qui sont à la base de la réforme de la sécurité incendie. Ces orientations consistent, rappelons-le, à:

— réduire, dans toutes les régions du Québec, les pertes humaines et matérielles attribuables à l’incendie;

— accroître l’efficacité des organisations responsables de la sécurité incendie.

Ces 2 orientations commandent respectivement 5 objectifs ayant trait plus spécifiquement aux opérations des services de sécurité incendie, dans les sphères de la prévention et de l’intervention, et 3 autres se rapportant plutôt à l’organisation municipale de ce secteur d’activité. D’une certaine façon, chacun de ces 2 blocs constitue un tout. Ainsi, si l’atteinte de l’un des objectifs se révèle impossible dans un milieu donné, les efforts consentis à la réalisation des autres objectifs devraient quand même permettre à ce milieu de contribuer à l’orientation générale visée. Suivant l’esprit du modèle de gestion des risques d’incendie, des lacunes constatées dans un secteur sur le plan de l’intervention devraient, par exemple, se trouver compensées par des mesures de détection rapide de l’incendie et de transmission de l’alerte au service de sécurité incendie ou, à défaut de pouvoir mobiliser suffisamment de secours à l’intérieur d’un délai raisonnable, par des mesures de prévention qui auront pour effet de limiter les occasions d’un recours à ces ressources.

3.1. Pour la réduction des préjudices attribuables à l’incendie

3.1.1 Objectif n° 1

Compte tenu de l’efficacité éprouvée des mesures de prévention dans la lutte contre les incendies, faire reposer la protection des citoyens et du patrimoine contre l’incendie sur le recours, en priorité, à des approches et à des mesures préventives.

La prévention, sous les diverses formes exposées dans le modèle de gestion des risques, regroupe les seules approches en mesure d’assurer l’atteinte de la véritable finalité recherchée lorsque l’on parle de sécurité incendie, c’est-à-dire l’absence de sinistre. Malgré la difficulté d’évaluer précisément les effets des mesures de prévention, il ne fait aucun doute que celles-ci constituent des façons de faire efficaces pour réduire le nombre d’incendies et, partant, pour diminuer les pertes de vies, les blessures et les dommages matériels. Les succès de la prévention, au cours des 40 dernières années, se reflètent d’ailleurs dans la baisse des principaux préjudices dus à l’incendie. Qu’il suffise simplement de mentionner que le Québec déplorait encore, à l’issue de la décennie 1970, une moyenne annuelle de 179 décès attribuables à l’incendie, comparativement à une moyenne de 77 décès pour les années 1990. Rappelons-nous qu’entre ces 2 périodes, soit pendant les années 1980, on assistait à la commercialisation à grande échelle de l’avertisseur de fumée et à l’adoption, par les gouvernements supérieurs et par plusieurs municipalités, de normes et de réglementations visant son installation dans les immeubles d’habitation. Il n’y a donc aucune raison pour que le type de mesures auquel nous devons cette amélioration de notre bilan de pertes de vie ne puisse également contribuer à une diminution aussi significative des pertes matérielles, là où le Québec a fort à faire.

La popularité croissante des approches préventives n’est pas un phénomène unique au domaine de l’incendie. Dans plusieurs secteurs de l’activité humaine, on constate les effets de la prévention tout comme les avantages, à différents points de vue, d’investir dans des mesures qui vont au-devant des problèmes plutôt que de tenter de les résoudre après coup, au fur et à mesure que ceux-ci surgissent. C’est une question d’efficacité d’abord, mais on peut aussi y voir une question de rentabilité financière: on estime en effet que les pertes indirectes découlant de l’incendie représentent jusqu’à 10 fois les préjudices directs. On sait notamment qu’une entreprise sur trois cessera définitivement ses activités ou ne rouvrira pas ses portes au même endroit après avoir été victime d’un incendie majeur. Dans les municipalités de moins de 5 000 habitants, souvent centrées sur une seule industrie, c’est une entreprise sur deux qui agira ainsi. En outre, les commerces et les industries ayant subi un incendie connaissent généralement, au cours des années subséquentes, un taux de faillite beaucoup plus élevé que la moyenne observable dans leur secteur d’activité.

Bien qu’enclines à reconnaître les avantages et les performances des approches préventives, nos sociétés modernes ne les valorisent pas pour autant dans les faits. On constate par exemple une méconnaissance, chez les élus et les administrateurs municipaux, des possibilités d’action et des pratiques associées à la prévention des incendies. Celles-ci se limitent fréquemment aux seules mesures de sensibilisation de la population et se concentrent habituellement autour de la semaine annuelle consacrée à la prévention. Elles ne mettent alors à contribution que les membres du service de sécurité incendie, lesquels agissent auprès des clientèles qui, comme les enfants, sont les plus accessibles ou d’emblée les plus réceptives à des messages de prévention. Rarement, ces activités reposent-elles sur une analyse des incidents survenus dans la communauté ou font appel aux autres ressources humaines ou matérielles des municipalités. Jugée complexe ou trop contraignante pour les propriétaires fonciers, l’approche réglementaire, particulièrement, reste négligée dans nombre de municipalités, qui ne disposent pas de la capacité administrative suffisante pour faire appliquer les dispositions du Code de construction du Québec, du Code national du bâtiment (CNB) ou du Code national de prévention des incendies (CNPI).

Pourtant, les données les plus récentes du bilan québécois de l’incendie démontrent qu’une large partie de nos problèmes, dans ce domaine, peuvent trouver des solutions dans des démarches préventives11. Les comportements négligents ou imprudents étant toujours à l’origine de 45% des incendies à survenir au Québec et de 60% des décès qui s’ensuivent, il y a certainement place, encore, pour des campagnes d’éducation du public. Celles-ci doivent toutefois être bien orientées: en dépit des succès obtenus grâce aux avertisseurs de fumée, par exemple, il faut toujours déplorer le fait que la majorité des décès attribuables aux incendies surviennent en l’absence d’un tel équipement ou alors que l’avertisseur n’est pas en état de fonctionner. Lorsque le lieu d’origine d’un incendie mortel est connu, il se situe, une fois sur deux, dans une aire où l’on dort ou encore où l’on prépare et cuit des aliments. De même, les défaillances mécaniques ou électriques sont encore la cause de 25% de nos incendies et de 33% des pertes matérielles qui en découlent, essentiellement ou presque dans le secteur industriel.

Dans ce contexte, l’objectif susmentionné devrait donc obligatoirement se traduire par une plus grande implication des administrations municipales dans les champs d’action associés à la prévention des incendies: évaluation et analyse des incidents, réglementation, inspection périodique des risques, éducation du public. Cette implication devrait aller de pair avec une plus grande responsabilisation de la population face au phénomène de l’incendie, et plus particulièrement des générateurs de risques dans le cas de la gestion des risques les plus élevés.

Une telle orientation respecte essentiellement l’esprit des modifications récemment apportées à la Loi sur le bâtiment (chapitre B-1.1), qui instaure une meilleure répartition de la responsabilité des intervenants susceptibles d’agir sur la qualité des travaux de construction et la sécurité des personnes. Outre le fait qu’elle invite les municipalités à assumer les fonctions déléguées de surveillance de l’application des normes dans tous les bâtiments, de manière à développer ou à maintenir l’expertise qui leur permettra ensuite d’étendre celles-ci aux petits bâtiments, elle vise à responsabiliser les concepteurs, les entrepreneurs, les propriétaires et les occupants face aux impératifs de sécurité.

Concrètement, cet objectif implique que chaque autorité régionale devra, dans son schéma de couverture de risques, prévoir la conception et la mise en oeuvre, par les autorités locales, d’une planification d’activités de prévention des incendies pour leur territoire respectif. Une telle planification devra comporter, au minimum, les éléments suivants:

— un programme d’évaluation et d’analyse des incidents;

— une évaluation et, au besoin, une programmation visant la mise à niveau des diverses dispositions de la réglementation municipale se rapportant à la sécurité incendie, incluant l’énoncé des mesures à prendre afin d’en assurer l’application;

— un programme sur l’installation et la vérification du fonctionnement d’avertisseurs de fumée;

— un programme d’inspection périodique des risques plus élevés;

— une programmation d’activités de sensibilisation du public.

Chacun de ces programmes devrait faire mention des buts et objectifs poursuivis; des risques ou, selon le cas, des publics visés; d’une description sommaire des principaux éléments de leur contenu; de la fréquence ou de la périodicité des activités; des méthodes utilisées; des modalités de mise en oeuvre des mesures et d’évaluation de leurs résultats ainsi que des ressources humaines, matérielles et financières affectées à la conception et à la réalisation des activités prévues.

Sur le plan de la réglementation, en attendant que les dispositions en cours d’élaboration à la Régie du bâtiment du Québec ne s’étendent à tous les bâtiments, les municipalités s’assureront d’avoir, pour ce qui concerne la construction, une réglementation inspirée du chapitre I (Bâtiment) du Code de construction du Québec pour les catégories de bâtiments qui ne sont présentement pas couvertes par les législations québécoises. Pour l’adoption de leur programme de prévention, elles devraient se baser sur le Code national de prévention des incendies.

Au chapitre de la sensibilisation, les municipalités pourront avantageusement avoir recours aux activités et aux outils déjà disponibles au Québec. Outre l’encadrement offert annuellement par le ministère de la Sécurité publique pour l’organisation de la campagne de prévention des incendies, au cours du mois d’octobre, les services municipaux de sécurité incendie peuvent notamment obtenir et utiliser des programmes comme «Protégez-vous du feu» ou «J’suis prudent! J’suis content!», développés respectivement par l’organisation américaine National Fire Protection Association (NFPA) et la Corporation Bic, et rendus disponibles grâce à la contribution de commanditaires du secteur privé.

Il serait logique, enfin, que la planification en matière de prévention des incendies, tout comme certaines procédures d’intervention en vigueur au sein d’un service de sécurité incendie, soit en relation relativement directe avec les résultats du processus d’évaluation et d’analyse des incidents. Ainsi, les municipalités pourront être amenées, dans un deuxième temps, à adopter une réglementation particulière afin d’encadrer certains biens ou activités présentant un risque élevé ou particulier d’incendie, à concevoir et à mettre en oeuvre un programme d’inspection des propriétés concernées ou à concentrer leurs mesures de sensibilisation du public vers des groupes particuliers, en fonction de problématiques locales. De la même façon, la constatation de lacunes impossibles à combler sur le plan de l’intervention, dans un secteur géographique donné ou sur le territoire de toute une municipalité, devrait logiquement se traduire par des efforts accrus de prévention.

3.1.2 Objectif n° 2

En tenant compte des ressources existantes à l’échelle régionale, structurer les services de sécurité incendie, planifier l’organisation et la prestation des secours et prévoir des modalités d’intervention de manière à viser, dans le cas des risques faibles situés à l’intérieur des périmètres d’urbanisation définis au schéma d’aménagement, le déploiement d’une force de frappe permettant une intervention efficace.

Les explications relatives au caractère critique du point d’embrasement général dans l’évolution d’un incendie auront certainement fait comprendre l’importance, pour toute organisation de secours, de pouvoir déployer sur les lieux d’un sinistre une force de frappe suffisante à l’intérieur d’un délai déterminé. Il s’agit là d’une condition essentielle à la fois de l’efficacité des interventions et de la sécurité des personnes en cause, y compris les pompiers.

La force de frappe se compose du personnel affecté aux opérations de sauvetage et d’extinction, des débits d’eau nécessaires à l’extinction de l’incendie ainsi que des équipements d’intervention, dont plus particulièrement ceux destinés au pompage et, s’il y a lieu, au transport de l’eau. Le tableau 4 fait la synthèse de ces paramètres, en indiquant pour chacun le niveau généralement reconnu dans le milieu de la sécurité incendie selon que l’on souhaite, dans le cas d’un bâtiment présentant un risque faible, atteindre l’un ou l’autre des objectifs suivants:

— procéder au sauvetage de personnes à l’intérieur du bâtiment en flammes;

— confiner l’incendie à l’intérieur de sa pièce d’origine;

— confiner l’incendie à l’intérieur de son lieu d’origine.

Tableau 4 Déploiement des ressources d’intervention en fonction du temps de réponse pour un bâtiment constituant un risque faible

                                                 RESSOURCES D’INTERVENTION
                                    _______________________________________________

TEMPS DE RÉPONSE                                        10 pompiers            
                                                    1 500 litres/minute
                                                       Une autopompe
___________________________________________________________________________________

Moins de 5 minutes                  Délai favorisant l’efficacité de l’intervention
___________________________________________________________________________________

Entre 5 et 10 minutes               Délai favorisant l’efficacité de l’intervention
___________________________________________________________________________________

Entre 10 et 15 minutes              Délai compatible avec une intervention efficace
___________________________________________________________________________________

Plus de 15 minutes                  Délai préjudiciable à l’efficacité de
                                    l’intervention
___________________________________________________________________________________
        

Les données de ce tableau doivent être interprétées à la lumière des explications présentées à la section 2.4.2 en ce qui a trait au délai d’intervention et, plus particulièrement, en ce qui concerne la période, plus ou moins longue, qui peut s’écouler entre l’ignition et le moment où une alerte peut être donnée. Il va sans dire que l’atteinte de l’un ou l’autre des objectifs susmentionnés dépendra, au tout premier chef, de la durée de cette période. Mais, règle générale, dans un ensemble de situations présentant des conditions similaires et où la valeur de ce facteur sera constante, on peut s’attendre à ce que les délais indiqués conduisent aux résultats recherchés. Ainsi, une intervention réunissant les ressources minimales mentionnées au tableau, et effectuée suivant un temps de réponse favorisant (F) l’efficacité, devrait permettre, s’il y lieu, le sauvetage de personnes restées prisonnières à l’intérieur d’un bâtiment en flammes. Une intervention compatible (C) avec une intervention efficace présente théoriquement toutes les chances de se solder par le confinement de l’incendie à l’intérieur de sa pièce d’origine. Une intervention effectuée suivant un délai préjudiciable (P) à l’efficacité ne permet généralement pas d’espérer mieux que de confiner l’incendie à l’intérieur de son lieu d’origine.

Sous réserve des considérations qui suivent sur le délai et le personnel d’intervention, cet objectif requiert donc de chaque municipalité qu’elle planifie, dans la mesure déterminée par la disponibilité des ressources sur le plan régional, l’organisation des secours de manière à assurer, en dedans de 10 minutes de la transmission d’une alerte à son service de sécurité incendie, le déploiement de 10 pompiers, et l’acheminement du débit d’eau nécessaire dans tout lieu présentant un risque d’incendie situé à l’intérieur du périmètre d’urbanisation défini au schéma d’aménagement de la communauté régionale.

Le sauvetage de personnes à l’intérieur d’un bâtiment en flammes ne devrait, quant à lui, être tenté qu’après avoir réuni au moins 4 pompiers sur les lieux du sinistre, disposant des équipements appropriés et d’une disponibilité d’eau permettant un débit de 1 150 L/min, le tout idéalement à l’intérieur de 5 minutes après la réception de l’alerte par le service de sécurité incendie. C’est ce qu’illustre le tableau 5. Compte tenu de la progression théorique de l’incendie après un délai de 10 minutes, toute intervention de cette nature qui ne serait pas appuyée par une force de frappe complète présente des risques de propagation susceptibles de résulter en des pertes élevées. Il s’agit là de la pratique recommandée à la norme NFPA 1500 Norme relative à un programme de santé et de sécurité du travail dans les services d’incendie12.

Tableau 5 Déploiement des ressources d’intervention en fonction du temps de réponse pour une attaque intérieure dans un bâtiment constituant un risque faible

                                                 RESSOURCES D’INTERVENTION
                                    _______________________________________________

TEMPS DE RÉPONSE                                        4 pompiers            
                                                    1 150 litres/minute
                                                       Une autopompe
___________________________________________________________________________________

Moins de 5 minutes                  Délai favorisant l’efficacité de l’intervention
___________________________________________________________________________________

Entre 5 et 10 minutes               Délai compatible avec une intervention efficace
___________________________________________________________________________________

Entre 10 et 15 minutes              Délai préjudiciable à l’efficacité de
                                    l’intervention
___________________________________________________________________________________

Plus de 15 minutes                  Délai préjudiciable à l’efficacité de
                                    l’intervention
___________________________________________________________________________________
        

Le périmètre d’urbanisation est, comme on le sait, la portion du territoire de chaque municipalité où se concentre l’essentiel des activités urbaines de la communauté et où le sol est soumis à une densité d’occupation généralement plus élevée que dans les autres parties du territoire. Le périmètre délimite aussi les secteurs où les autorités municipales ont convenu de diriger le développement futur de l’agglomération. Ses frontières fixent habituellement la démarcation entre le milieu rural, dont l’habitat est plus dispersé, et le milieu urbain. Se rattachent donc au périmètre d’urbanisation des phénomènes de concentration des activités, de croissance du développement immobilier et de pluralité des fonctions, lesquels phénomènes présentent tous, de près ou de loin, une relation avec l’un ou l’autre des aspects de la gestion des risques d’incendie ou de l’optimisation des ressources et des équipements municipaux dans ce domaine. Il pourrait apparaître tout à fait logique, par exemple, de vouloir assurer une protection minimale contre les incendies dans les endroits où se concentrent la population, la richesse foncière et les principaux services et activités de production. De même, une administration municipale ne retire pas tous les bénéfices de ses investissements dans des infrastructures d’approvisionnement en eau si elle n’est pas en mesure de dépêcher, dans les secteurs desservis, les autres ressources de combat contre l’incendie qui y assureront un niveau de protection supérieur par rapport aux autres parties du territoire.

Un objectif favorisant un niveau déterminé de protection contre l’incendie à l’intérieur des périmètres urbains se situe dans le droit fil des orientations que le gouvernement a déjà formulées en matière d’aménagement du territoire13. Celles-ci invitaient notamment les autorités municipales à pratiquer une gestion de l’urbanisation soucieuse de l’amélioration de la qualité de la vie et du développement des services aux personnes dans les milieux urbanisés, par le maintien et l’amélioration des équipements et des services collectifs ainsi que par la planification intégrée de la localisation des équipements et des infrastructures.

Bien que discriminant, jusqu’à un certain point, la couverture des risques d’incendie dans les différents secteurs d’une municipalité, la référence au périmètre d’urbanisation ne doit pas ici être perçue comme exclusive, ou même limitative, relativement au territoire qui fera l’objet d’une protection contre l’incendie. D’une part, ce n’est pas parce qu’un service de sécurité incendie se donne pour objectif d’accroître l’efficacité de ses interventions dans une aire donnée qu’il négligera pour autant les autres zones de la municipalité. Bien au contraire, il apparaît plutôt légitime de penser qu’une amélioration significative des interventions à l’intérieur du périmètre d’urbanisation se traduira incidemment par un rehaussement non moins déterminant de l’efficacité sur le reste du territoire. D’autre part, le déploiement, à l’extérieur du périmètre, d’une force de frappe appropriée dans un délai excédant 15 minutes ne doit pas être forcément considéré comme inefficace ou inutile. On aura compris, en effet, que certaines mesures d’autoprotection ou de détection rapide de l’incendie ainsi que de transmission automatique de l’alerte aux services publics peuvent contribuer, dans les secteurs ainsi concernés, à limiter la propagation des flammes ou à réduire significativement la durée de la période précédant la mobilisation des ressources. En conséquence, les municipalités devront préciser dans leurs documents de planification la force de frappe qu’elles estiment pouvoir déployer pour les risques faibles, et le délai d’intervention pour ce faire, dans les différents secteurs de leur territoire, et non seulement dans leur périmètre d’urbanisation. Conformément à l’esprit des objectifs nos 2 et 3, il faut s’attendre à ce que cette force de frappe revête un caractère optimal, c’est-à-dire qu’elle soit fixée après considération de l’ensemble des ressources disponibles à l’échelle régionale.

Compte tenu de ses nombreux aspects, cet objectif est celui qui présente le plus d’implications pour les municipalités et les organisations de sécurité incendie dans l’exercice de planification qu’elles doivent réaliser. Sa considération est susceptible, à l’échelle de chaque région, de susciter des discussions et de requérir des décisions de la part des autorités municipales sur l’ensemble des facteurs agissant sur l’efficacité des interventions en sécurité incendie, voire sur quelques-uns des aspects associés à l’analyse des risques. Il se pourrait même qu’elle entraîne, dans certains cas, la révision des limites des périmètres d’urbanisation, de manière à ce que celles-ci reflètent plus fidèlement l’état réel du milieu ou tiennent compte des véritables potentialités de développement de la municipalité.

Un tel objectif ne doit pas apparaître impossible à satisfaire pour autant. D’une part, les données disponibles sur les interventions effectuées par les services de sécurité incendie entre 1992 et 1999 révèlent que, dans 73% des cas, les pompiers sont arrivés sur les lieux de l’incendie alors que celui-ci était encore limité à sa pièce d’origine. Dans une proportion indéterminée de ces situations, cependant, on ne disposait pas, à ce moment, de la force de frappe nécessaire pour une attaque à l’intérieur du bâtiment ou des ressources essentielles à la mise en oeuvre d’une stratégie efficace (ce qui, incidemment, peut expliquer en partie l’importance des pertes matérielles qui ont quand même résulté de ces sinistres). Cette proportion de 73% permet toutefois de croire que, dans une majorité de milieux, l’optimisation des ressources et l’amélioration des différents facteurs concourant à une intervention efficace (alerte, mobilisation, approvisionnement en eau, etc.) contribueront à mobiliser cette force de frappe dans le délai souhaité.

Il faut considérer, d’autre part, qu’il s’agit là d’un objectif à atteindre dans une majorité de situations présentant des conditions normales que ce soit sur le plan du climat, de la topographie ou de l’accès au lieu du sinistre, de l’ampleur de l’incendie ou encore de la disponibilité des ressources d’intervention. Dans ce contexte, et en accord avec la prescription contenue à cet effet dans le projet de norme NFPA 1710, le déploiement, dans 90 % des cas, d’une force de frappe permettant une intervention efficace pourra, rétrospectivement, être considéré comme acceptable.

Enfin, il peut déjà être tenu pour acquis que le présent objectif ne sera pas atteint par certaines organisations de secours. Ce peut être le cas de municipalités isolées sur le plan géographique et dont la taille démographique ainsi que la capacité organisationnelle ou administrative ne seraient pas suffisantes pour justifier le maintien d’une organisation autonome en sécurité incendie. Ce peut être aussi le cas de villes de plus de 50 000 habitants, à qui il est demandé, comme on le verra, de déployer une force de frappe plus compatible avec les ressources dont elles disposent, dans un délai assurant généralement une intervention efficace. Tandis que des organisations pourraient éprouver des difficultés à réunir les ressources nécessaires dans certaines parties du territoire, d’autres auront du mal à assurer le temps de réponse conciliable avec l’efficacité.

Au minimum, l’exigence que cet objectif comporte pour les municipalités est de procéder à un exercice qui leur permettra, en faisant abstraction des frontières administratives, de tenir compte des ressources existantes à l’échelle de leur région dans l’établissement d’un niveau optimal de protection offert à leur population. Ce faisant, elles seront à même de mesurer l’écart qui les sépare de la réalisation de l’objectif proposé et d’établir les conditions qui pourraient être mises en place, au chapitre de la prévention notamment, afin d’accroître leur niveau de protection.

a)  Le temps de réponse

Le temps de réponse représente la durée qui s’écoule entre le moment de la transmission de l’alerte au service de sécurité incendie et celui de l’arrivée de la force de frappe complète sur les lieux de l’incendie14. Il est généralement reconnu, dans le milieu de la sécurité incendie, qu’un temps de réponse inférieur à 10 minutes constitue un délai favorisant l’efficacité d’une intervention. L’objectif proposé invite donc les municipalités à considérer les modalités organisationnelles et opérationnelles qui concourront à la satisfaction de ce délai sur la majeure partie de leur territoire.

De façon plus particulière, les services de sécurité incendie les mieux organisés, soit ceux qui présentent un nombre d’interventions nécessitant habituellement le recours à du personnel à temps plein, peuvent difficilement échapper à cet impératif. L’analyse du nombre annuel moyen d’incendies survenus entre 1992 et 1999, selon la strate démographique des municipalités, démontre en effet qu’à partir d’un certain seuil, se situant en l’occurrence à 50 000 habitants, les agglomérations font face à un volume et à une fréquence d’événements justifiant amplement le déploiement proposé. La forte densité d’occupation observable dans les quartiers centraux de ces municipalités exige également une réponse rapide des services de sécurité incendie, de manière à limiter les risques de conflagration. C’est pourquoi les municipalités de plus de 50 000 habitants devraient structurer les services de sécurité incendie, planifier l’organisation et la prestation des secours et prévoir des modalités d’intervention de manière à viser, dans le cas des risques faibles situés à l’intérieur de leur périmètre d’urbanisation, l’arrivée sur les lieux du sinistre d’une force de frappe dans un délai n’excédant pas 10 minutes.

Étant donné la dispersion qui caractérise l’habitat en milieu rural ainsi qu’une bonne partie du parc résidentiel urbain dans les municipalités de moindre taille démographique, un temps de réponse de 15 minutes peut, dans ces milieux, être considéré comme acceptable pour la couverture des risques faibles situés dans les périmètres d’urbanisation. Le déploiement, dans les municipalités de moins de 50 000 habitants, d’une force de frappe appropriée à l’intérieur d’un tel délai reste en effet compatible avec une intervention efficace, tout en tenant compte objectivement du niveau de ressources que peuvent mobiliser les organisations concernées et des contraintes auxquelles elles sont soumises. Il a déjà été mentionné qu’une résidence correspondant à un risque faible est susceptible de s’enflammer dans un délai variant entre 5 et 20 minutes suivant l’embrasement général de l’une de ses pièces, soit après un délai de 15 à 30 minutes après l’apparition de la première flamme. Toutes choses étant égales par ailleurs, l’arrivée des pompiers sur les lieux du sinistre en dedans de 15 minutes d’une alerte offrirait donc, dans une pluralité de cas, la possibilité de confiner l’incendie à l’intérieur de son lieu d’origine.

Un temps de réponse excédant 15 minutes doit, pour sa part, être perçu comme préjudiciable à l’efficacité de l’intervention des pompiers. Ces derniers sont en effet astreints, dans de telles circonstances, à user de stratégies défensives, qui ne peuvent viser qu’à limiter les dommages au bâtiment en flammes en évitant la propagation du feu. Or, si l’on fait abstraction du sauvetage des personnes, qui constituera toujours la priorité des opérations de secours, l’objectif minimal de toute intervention devrait consister dans la sauvegarde du bâtiment d’origine de l’incendie.

Les autorités municipales seront bien avisées, si elles veulent atteindre cet objectif, de considérer, au tout premier chef, le système de réception et de transmission de l’alerte au service de sécurité incendie (centres d’appel 9-1-1). Celui-ci permet à une organisation de secours d’exercer un contrôle sur une partie du délai d’intervention qui ne relève habituellement pas de son ressort mais qui ne manque jamais d’avoir son importance sur le déploiement des ressources. La période de traitement et d’acheminement de l’alerte au service de sécurité incendie se situe en effet sur la portion de la courbe de progression de l’incendie qui est la plus déterminante à la fois quant à la quantité des ressources qu’il faudra déployer et quant à l’importance des pertes qui seront éventuellement déplorées. D’une certaine façon, chacune des minutes épargnées pendant ce laps de temps permet aux services de secours d’étendre leur rayon d’action sur le terrain et améliore d’autant leurs chances d’arriver sur les lieux du sinistre avant l’embrasement général.

Cet aspect de la mobilisation des ressources d’urgence a récemment été analysé par le Comité national sur la révision des services préhospitaliers d’urgence15. Rappelant que les services 9-1-1 sont essentiels à la chaîne d’intervention préhospitalière, le Comité précise que 85% de la population québécoise est couverte par un tel système, même si cette couverture ne représente que 35% du territoire. Il déplore toutefois ce que maints acteurs du domaine de la sécurité incendie ont déjà eu l’occasion de constater, soit des difficultés d’intégration et de compréhension des rôles réciproques des divers intervenants ainsi qu’une absence quasi systématique de protocoles d’ententes entre les centres 9-1-1 et les centrales de coordination des services d’urgence. Dans ce contexte, le Comité recommande que le mode de traitement et les protocoles de transfert d’appels du centre 9-1-1 vers les centres de communication santé soient uniformes et respectent les normes et standards établis par le ministère de la Santé et des Services sociaux.

Un premier pas en ce sens, particulièrement pour les organisations municipales offrant des services de premiers répondants, consisterait à s’assurer que le système de réception et de transmission de l’alerte au service de sécurité incendie respecte les principales exigences prévues à la norme NFPA 1221 Installation, Maintenance and Use of Emergency Services Communications Systems. Les municipalités ayant recours à des services privés de répartition ou à des centres 9-1-1 devraient donc inclure les prescriptions de cette norme dans les dispositions contractuelles les liant à leurs fournisseurs de services. Outre l’harmonisation des équipements et des procédures qu’il implique, le respect de ces standards est de nature à faire profiter les organisations de secours, et les citoyens en général, des plus récents progrès technologiques dans le domaine des communications, lesquels peuvent améliorer considérablement l’efficacité et la rapidité des interventions. Cela devrait également contribuer à la normalisation des protocoles de transfert d’appels entre les centres d’urgence 9-1-1 et les intervenants des milieux de la sécurité incendie, de la police et de la santé.

b)  Le personnel d’intervention

Les résultats de l’analyse des tâches critiques à accomplir sur les lieux d’un incendie établissent à 10 l’effectif minimum nécessaire afin d’effectuer des opérations de sauvetage et d’extinction dans un bâtiment représentant un risque faible selon la classification proposée précédemment. L’objectif de tout service de sécurité incendie devrait donc consister, dans la perspective de procéder à une intervention efficace, à réunir ce nombre de pompiers dans les délais déjà mentionnés.

On conviendra cependant que cet objectif peut être atteint plus aisément dans les municipalités qui comptent sur une organisation composée au moins en partie de pompiers à temps plein. En plus d’accélérer l’acheminement des ressources sur le lieu d’un incendie, le maintien de personnel en caserne ne manque pas, en effet, de favoriser la mobilisation d’un plus grand nombre d’intervenants et le redéploiement des équipes, au besoin, sur le reste du territoire. Pour les mêmes raisons exposées précédemment, les municipalités de plus de 50 000 habitants devraient donc prévoir le déploiement d’au moins 10 pompiers pour tout incendie survenant dans un bâtiment représentant un risque faible.

Bien qu’elles devraient également viser cet objectif en établissant, partout où c’est possible, des modalités d’intervention faisant appel à 10 intervenants lors de l’alerte initiale, il peut être admis que les municipalités ayant recours à des pompiers volontaires éprouvent de la difficulté à mobiliser une telle force de frappe. Dans ce cas, un effectif de 8 pompiers devra être considéré comme minimal dans la perspective d’une intervention efficace. Rappelons que cet effectif vaut pour une intervention en présence d’un réseau d’approvisionnement en eau fournissant un débit suffisant; il ne comprend donc pas le personnel nécessaire, en milieu rural, soit pour le transport de l’eau à l’aide de camions-citernes, soit pour le pompage à relais. À l’opposé, certaines situations ne nécessitent généralement pas ce nombre de pompiers; c’est le cas, notamment, des feux qui n’affectent pas directement un bâtiment, comme les feux de véhicules, d’herbes ou de déchets, pour lesquels un nombre inférieur de combattants peut être prévu dans les procédures opérationnelles des services de sécurité incendie.

Ajoutons que la planification des secours au chapitre du personnel d’intervention doit considérer la probabilité que l’on ait à faire face à des conditions extrêmes ou à un incendie dont l’intensité ou la durée auraient déjà excédé le point d’embrasement général au moment de l’arrivée sur les lieux. L’établissement de la force de frappe susmentionnée doit laisser, au sein de l’organisation, la marge de manoeuvre suffisante pour la réquisition de ressources supplémentaires, lors d’alertes subséquentes, tout comme pour l’éventualité d’un second incendie ailleurs sur le territoire. Au besoin, le recours à l’entraide municipale pourra être nécessaire.

Enfin, l’établissement du nombre de pompiers essentiels dans la perspective d’une intervention efficace tient pour implicite le fait que chacun des intervenants dispose des qualifications nécessaires pour exercer les tâches qui lui seront éventuellement dévolues. Compte tenu de l’application, depuis le 17 septembre 1998, du Règlement sur la formation des membres des services d’incendie, les pompiers nouvellement engagés par les municipalités afin d’exercer leur métier à temps plein doivent détenir le diplôme d’études professionnelles, qui prévoit les qualifications leur permettant d’effectuer la majorité des tâches à accomplir sur le théâtre d’un incendie. En l’absence d’exigences analogues applicables aux pompiers volontaires ou à temps partiel, les services de sécurité incendie devraient s’assurer que leurs pompiers aient acquis, conformément au contenu du tableau 3, les compétences correspondant au rôle qu’ils seront appelés à jouer.

c)  L’approvisionnement en eau

Conformément à ce qui a été mentionné précédemment dans la section de l’intervention, les 4 pompiers nécessaires pour l’attaque à l’intérieur d’un bâtiment doivent pouvoir compter sur un débit d’eau d’au moins 1 150 L/min pour alimenter une ligne d’attaque et une ligne de protection (permettant, au besoin, d’appliquer respectivement 400 L/min et 750 L/min). L’équipe constituant la force de frappe complète a, pour sa part, besoin d’une quantité d’eau minimale de 1 500 L/min.

Il faut toutefois préciser que c’est après l’analyse de la situation que le responsable des opérations du service de sécurité incendie décide d’entrer dans un bâtiment en flammes, afin d’y effectuer la recherche et le sauvetage de personnes en utilisant des lignes de protection. Lorsque l’incendie est encore dans sa phase de croissance, le responsable peut aussi décider de procéder à l’extinction en utilisant la quantité d’eau disponible.

En milieu urbain, la durée de l’alimentation en eau devrait être d’au moins 30 minutes. En milieu rural ou semi-urbain, la norme NFPA 1142 Standard on Water Supplies for Suburban and Rural Fire Fighting suggère un minimum de 15 000 litres pour les bâtiments classés dans les risques faibles.

Il faut souligner que les débits mentionnés ne permettent pas un apport d’eau suffisant pour une extinction efficace dans tous les bâtiments représentant des risques plus élevés. Pour assurer une intervention adéquate, les méthodes de calcul du débit suggérées par le Groupement technique des assureurs ou à la norme NFPA 1142 peuvent être utilisées. Il importe par ailleurs de vérifier régulièrement le système d’alimentation en eau, en procédant à des essais hydrauliques à divers points du réseau afin de s’assurer que les infrastructures sont en mesure de fournir la quantité d’eau nécessaire aux interventions. De même, dans les secteurs non desservis par un réseau d’alimentation en eau, il convient de localiser les points d’eau qui vont permettre d’assurer un approvisionnement approprié lors de toute intervention.

d)  Les équipements d’intervention

Pour appliquer la quantité d’eau mentionnée précédemment, un service de sécurité incendie doit disposer d’au moins une autopompe conforme à la norme de fabrication ULC-S515 Standard for Automobile Fire Fighting Apparatus. Dans les secteurs qui ne sont pas desservis par un réseau d’aqueduc, il doit pouvoir compter, en plus de cet équipement, sur au moins un camion-citerne conforme à la même norme. Un programme d’entretien et de vérification des véhicules et des accessoires devrait être mis en place afin de s’assurer de leur fiabilité, le tout en s’inspirant des dispositions prévues aux normes énumérées à l’annexe 2, principalement de la norme NFPA 1915 Standard for Apparatus Preventive Maintenance Program.

3.1.3 Objectif n° 3

En tenant compte des ressources existantes, structurer les services de sécurité incendie, planifier l’organisation et la prestation des secours et prévoir des modalités d’intervention de manière à viser, dans le cas des autres catégories de risques, le déploiement d’une force de frappe optimale.

Si, au Québec comme ailleurs en Amérique du Nord, les principaux services de sécurité incendie appliquent des normes et des procédures relativement uniformes lors d’interventions en présence de risques faibles, leurs approches présentent des disparités parfois notables quand il s’agit d’acheminer des ressources d’intervention vers un bâtiment représentant un risque plus élevé. Cela tient à la fois aux différences observables dans les systèmes de classement des risques en usage dans ces organisations et aux façons privilégiées, dans les divers milieux, pour gérer ce type de risques. À l’analyse, il se révèle donc assez difficile de dégager les standards qui pourraient le mieux refléter les méthodes à appliquer en de pareilles circonstances.

Dans ce contexte, il n’apparaît pas nécessairement possible, ni même opportun en ce moment, de proposer aux organisations municipales en sécurité incendie l’atteinte d’objectifs prédéterminés à l’égard des autres catégories de risques. Il faut voir en effet qu’en planifiant leurs interventions dans le cas des risques faibles recensés sur leur territoire, une majorité de ces organisations se familiariseront au cours des prochaines années avec une approche qui leur est présentement tout à fait étrangère. Tirant profit des améliorations découlant de cette planification, les municipalités doivent, cependant, viser à tout le moins le déploiement d’une force de frappe optimale dans le cas des risques moyens, élevés et très élevés. Le caractère optimal de la force de frappe implique ici la considération de l’ensemble des ressources disponibles à l’échelle régionale, et leur mobilisation le cas échéant suivant les paramètres exposés précédemment.

En d’autres termes, cet objectif requiert donc des municipalités qu’elles déterminent, pour chacune des catégories de risques concernées, la force de frappe minimale qu’elles sont en mesure de déployer et le temps de réponse qu’elles peuvent atteindre en situation ordinaire, c’est-à-dire dans une pluralité de cas réunissant des conditions normales. L’établissement de cette force de frappe devrait, autant que possible, prendre appui sur les normes le plus généralement reconnues, de manière à favoriser des interventions efficaces sans pour autant compromettre la sécurité des personnes en cause, y compris les pompiers. On pourra consulter notamment le Tableau d’intervention efficace proposé par le Groupement technique des assureurs, qui suggère des niveaux de ressources à déployer selon différentes catégories de risques. De manière générale, il apparaît légitime de s’attendre à ce que les ressources acheminées au lieu d’un incendie soient plus importantes si le risque est plus élevé, les tâches à effectuer étant plus nombreuses ou plus complexes et les difficultés associées à l’intervention requérant alors une expertise ou des équipements spécialisés (ex.: appareil d’élévation). Comme pour l’objectif précédent, une attention particulière devrait être apportée aux bâtiments situés à l’intérieur des périmètres d’urbanisation, en raison notamment des dangers de conflagration que la localisation de tels risques peut représenter dans ces endroits.

Tout comme pour les risques faibles, il convient également que les services d’urgence puissent faire face à des conditions extrêmes ou à des incendies dont l’intensité ou la durée auraient déjà excédé le point d’embrasement général au moment de l’arrivée des ressources d’intervention sur les lieux du sinistre. Les municipalités devront donc planifier les modalités d’entraide applicables en pareilles circonstances.

L’intérêt, pour les municipalités, de planifier l’intervention dans le cas des risques plus élevés n’est pas à démontrer. Qu’il suffise d’ajouter aux considérations déjà évoquées relativement à l’impact des incendies le fait que dans plus de 80% des incendies majeurs, c’est-à-dire ceux ayant causé pour plus de 250 000 $ de dommages, survenus au Québec entre 1992 et 1999, les flammes s’étaient déjà propagées hors de leur pièce d’origine lorsque les pompiers sont arrivés sur les lieux. En dépit de leur nombre relativement restreint, ces événements ont ainsi été la cause de plus du quart de toutes les pertes enregistrées au Québec dans les bâtiments.

Cet objectif commande enfin la production de plans particuliers d’intervention pour les risques les plus élevés de manière à accroître l’efficacité de l’intervention des pompiers en cas d’incendie et, par conséquent, à réduire les conséquences d’un tel événement. L’élaboration de tels plans nécessitant une connaissance relativement approfondie des risques et des propriétés en cause, la programmation d’activités de la municipalité pourrait se limiter à fixer un calendrier et des objectifs annuels quant à la réalisation de ces préconçus en précisant, s’il y a lieu, le caractère prioritaire de certains bâtiments. La teneur des plans devrait par ailleurs être conforme aux principaux standards du milieu de la sécurité incendie, reflétés dans la norme NFPA 1620 Pre-Incident Planning.

3.1.4 Objectif n° 4

Compenser d’éventuelles lacunes en intervention contre l’incendie par des mesures adaptées d’autoprotection.

Prenant appui sur la classification des risques proposée précédemment, les 2 derniers objectifs encadrent les différents aspects associés aux opérations de combat contre l’incendie, en favorisant la conception et la mise en oeuvre d’une réponse optimale de la part des services municipaux lorsqu’une intervention devient nécessaire. Or, tout efficaces qu’elles soient, il peut arriver que les ressources municipales demeurent très en deçà des moyens normalement exigés pour assurer une protection minimale contre l’incendie, particulièrement dans le cas de certains risques élevés ou dont la localisation présente des difficultés sur le plan de l’accès. Par conséquent, il y a lieu, pour de telles situations, que la planification de la sécurité incendie prévoie des mesures adaptées d’autoprotection, en recherchant partout où c’est possible la collaboration active des générateurs des risques concernés. Ces mesures peuvent consister dans l’installation de systèmes fixes d’extinction ainsi que de mécanismes de détection de l’incendie et de transmission automatique de l’alerte au service municipal de sécurité incendie. On trouvera à l’annexe 3 une liste des principales normes encadrant la fabrication, l’installation et l’entretien de ces équipements. Les municipalités peuvent également encourager, dans certaines entreprises ou institutions de leur territoire, la mise sur pied de brigades privées de pompiers ou le recours en permanence aux services de techniciens en prévention des incendies.

Déjà, les dispositions du Code de construction ainsi que de nombreuses réglementations municipales contiennent, pour quelques catégories de bâtiments, l’obligation d’installer des systèmes fixes d’extinction ou de détection rapide de l’incendie. La contribution de tels systèmes à l’efficacité de l’intervention des services de secours a d’ailleurs été soulignée. Il faut cependant savoir que l’application de ces règles de construction est relativement récente dans de nombreux milieux ou à l’égard de certains types de bâtiments, ce qui fait que maints édifices érigés depuis plusieurs années, notamment dans les secteurs du commerce et de l’industrie, échappent aux nouvelles exigences. Il conviendrait donc, dans ce contexte, que l’analyse des risques conduise à l’identification des mesures qui, en retardant la progression de l’incendie ou en assurant une réponse rapide des services publics de secours, seraient les plus susceptibles de favoriser l’efficacité de l’intervention. Si la plupart de ces mesures sont habituellement prises par les propriétaires de bâtiments ou, plus rarement, à l’initiative des occupants, les municipalités peuvent jouer un rôle de premier plan dans leur promotion. La Ville de Québec, par exemple, a déjà mis en place des programmes afin de favoriser l’installation de gicleurs dans les bâtiments résidentiels de son site patrimonial et des zones éloignées des casernes.

Cela dit, la présence de gicleurs automatiques à eau ou de canalisations d’incendie dans les bâtiments présente, sur le plan de l’intervention, des particularités que les responsables des services de sécurité incendie doivent connaître. Ces derniers consulteront avec profit la norme NFPA 13E Recommended Practice for Fire Department Operations in Properties Protected by Sprinkler and Standpipe Systems qui expose les principales procédures à suivre en pareil cas.

Plus généralement, les municipalités devraient porter attention, dans leur planification d’urbanisme notamment, à la localisation des risques d’incendie sur leur territoire. L’implantation d’usages à haut risque de conflagration, en dehors des secteurs desservis par des infrastructures routières ou d’approvisionnement en eau appropriées, mérite une analyse particulière, tant sur le plan de l’opportunité pour l’ensemble de la communauté que de la faisabilité, pour les différents services publics, d’y assurer une prestation convenable. C’est pourquoi les services municipaux concernés (urbanisme, habitation, développement économique, travaux publics, sécurité incendie) devraient consulter la norme NFPA 1141 Standard for Fire Protection in Planned Building Groups afin de planifier le développement des secteurs inaccessibles à l’intérieur de délais favorisant une intervention efficace en cas d’incendie.

3.1.5 Objectif n° 5

Dans le cas des autres risques de sinistre susceptible de nécessiter l’utilisation des ressources affectées à la sécurité incendie, planifier l’organisation des secours et prévoir des modalités d’intervention qui permettent le déploiement d’une force de frappe optimale eu égard aux ressources disponibles à l’échelle régionale.

L’article 11 de la Loi sur la sécurité incendie (chapitre s-3.4) prévoit que le schéma de couverture de risques peut comporter, à l’égard d’autres risques de sinistre susceptible de nécessiter l’utilisation des mêmes ressources, des éléments de planification similaires à ceux que l’on y retrouve pour la sécurité incendie. L’inscription de ces éléments dans le schéma ne crée toutefois d’obligation aux parties visées que dans la mesure déterminée par les autorités concernées et que s’il en est fait expressément mention. Le cas échéant, l’article 47 précise cependant que la municipalité qui a établi le service de sécurité incendie ainsi que chacun des membres de celui-ci sont exonérés de toute responsabilité pour le préjudice pouvant résulter de leur intervention lors d’un sinistre ayant nécessité leur participation. Par exemple, une municipalité peut, à sa discrétion, indiquer au schéma régional que son unité responsable de la sécurité incendie est aussi habilitée à utiliser des pinces de désincarcération dans un périmètre donné. Si elle le fait, en précisant la nature et l’étendue du service qu’elle offre, elle peut bénéficier, à l’égard des gestes qu’elle ou son personnel seront ainsi amenés à poser, d’une immunité semblable à celle s’appliquant à ses activités de sécurité incendie.

Les objectifs proposés jusqu’ici ont notamment pour objet d’encadrer l’immunité accordée aux autorités municipales dans le domaine de la sécurité incendie. En rappelant les règles les plus élémentaires qui régissent l’organisation et les opérations de ce secteur, ils invitent en effet les municipalités à s’y référer dans la détermination du niveau de services qu’elles souhaitent offrir à leur population et dans la mise en place des mesures en ce sens. Lorsque ces règles ne font pas déjà l’objet de standards reconnus par une majorité d’intervenants dans le milieu de la sécurité incendie, les municipalités doivent fixer elles-mêmes les critères suivant lesquels elles comptent assurer la protection contre l’incendie sur leur territoire.

À l’instar des interventions en sécurité incendie, il semble logique que l’exonération de responsabilité applicable dans le cas des autres risques de sinistre ne profite qu’aux municipalités qui auront fait l’effort de planifier leur organisation à ce chapitre, en déterminant le niveau de services qu’elles entendent mettre en place. À cette fin, la notion de «force de frappe» associée à l’intervention et utilisée en sécurité incendie peut très bien être adaptée, les municipalités devant ainsi déterminer, pour chacun des autres services d’urgence auxquels sont susceptibles de contribuer leurs pompiers, le niveau de ressources à déployer et le délai d’intervention compatible avec une intervention efficace.

Quelques précisions s’imposent dans cette perspective. D’abord, on aura compris qu’en exigeant le déploiement d’une force de frappe «optimale», le présent objectif implique la prise en compte, dans ce but, de toutes les ressources municipales disponibles à l’échelle régionale.

Ensuite, les autorités locales et régionales qui décideront d’inclure dans leur schéma des informations relatives à d’autres risques de sinistre devraient utiliser des paramètres, comme le délai d’intervention, le nombre et les qualifications des intervenants ainsi que les équipements nécessaires dans les différentes circonstances, et indiquer, pour chaque type de sinistre et pour chaque secteur du territoire, le niveau de ressources qu’elles estiment pouvoir mobiliser. Elles seraient bien inspirées, dans cette perspective, de recourir, lorsque ceux-ci existent, à des standards reconnus. L’annexe 4 énumère, à titre indicatif, les normes applicables au personnel d’intervention, à la formation des intervenants, à la préparation et à la conduite des opérations ainsi qu’au matériel essentiel pour les événements qui nécessitent le plus couramment l’utilisation des ressources des services de sécurité incendie.

Enfin, il convient de limiter les événements visés aux seuls phénomènes qui sont d’office de la compétence des services de sécurité incendie. Les conditions d’intervention des pompiers lors de grandes catastrophes faisant appel à l’organisation de la sécurité civile, par exemple, ne devraient pas être traitées dans le schéma de couverture de risques d’incendie. La responsabilité de la planification et de la coordination des opérations, les modalités du recours à l’intervention des pompiers et le régime de responsabilité applicable en de pareilles circonstances débordent en effet les attributs des services municipaux de sécurité incendie et font l’objet de dispositions législatives ou normatives spécifiques. Les services de sécurité incendie ne devraient donc considérer ces événements que dans la mesure des responsabilités qui leur sont explicitement attribuées au sein de l’organisation de la sécurité civile de leur territoire. La Loi sur la sécurité civile encadre la planification de l’organisation et des opérations dans ce domaine.

En tenant compte de ces commentaires, les événements suivants pourraient faire l’objet d’un traitement dans les schémas de couverture de risques des autorités régionales et dans les plans de mise en oeuvre des municipalités locales:

a)  Combat des incendies

— Combat des incendies de véhicules routiers

— Combat des incendies d’herbe et de forêt

— Combat des incendies en présence de matières dangereuses

— Combat des incendies de poste de distribution électrique

— Combat des incendies souterrains

— Combat des incendies de véhicules ferroviaires

— Combat des incendies d’aéronefs

— Combat des incendies de navires

b)  Sauvetage

— Sauvetage de victimes d’accident de véhicules

— Sauvetages en hauteur: montagnes, ponts, structures, édifices, fosses, etc.

— Sauvetages sur l’eau: noyades, inondations, sur la glace, etc.

— Sauvetage en espace clos

— Sauvetage de personnes suicidaires

— Dégagement de victimes ensevelies

— Dégagement de personnes emprisonnées, sans risque pour leur intégrité physique (ex.: ascenseur)

— Recherche de personnes disparues en forêt

c)  Intervention d’urgence

— Intervention d’urgence à l’occasion d’une fuite ou d’un déversement de matières dangereuses:

— Détection de matières dangereuses

— Établissement d’un périmètre de sécurité

— Exécution de manoeuvres

— Intervention d’urgence au cours d’inondations ou d’autres catastrophes naturelles

— Intervention d’urgence à l’occasion d’appels à la bombe

— Intervention d’urgence en cas de risques d’effondrement

— Assistance à des services publics: police, ambulance, travaux publics

d)  Premiers soins

— Assistance médicale de base

— Assistance médicale avancée avec défibrillation, services de premiers répondants

e)  Protection et déblaiement

— Protection de biens ou de lieux sinistrés

— Enlèvement des débris

— Surveillance de travaux ou d’événements à haut risque

3.2. Pour des organisations municipales plus responsables et plus efficaces en matière de sécurité publique

3.2.1 Objectif n° 6

Maximiser l’utilisation des ressources consacrées à la sécurité incendie.

À l’instar de nombreux autres exercices similaires réalisés au cours des 30 dernières années, la Commission nationale sur les finances et la fiscalité locale (Pacte 2000) a récemment fait ressortir les divers effets découlant de la fragmentation des municipalités au Québec: multiplicité des intervenants, découpage territorial parfois inefficace, planification déficiente et absence de vision stratégique, concurrence stérile, faible productivité et coûts élevés de certains services pour les contribuables, disparités fiscales, capacité administrative et opérationnelle limitée de certaines municipalités, effets de débordement, etc. Devant cet état de situation, le gouvernement du Québec a, au cours de l’année 2000, fait connaître ses orientations en matière de réorganisation municipale. Depuis lors, il a entrepris la mise en oeuvre de quelques-unes de ses propositions, en procédant au regroupement des municipalités dans quelques-unes des régions métropolitaines de recensement et en confiant à des mandataires la tâche de procéder à l’analyse de la situation et à l’énoncé de recommandations dans plusieurs autres cas.

Étant donné les enjeux d’ordre organisationnel soulevés par le bilan québécois de l’incendie, la réforme de ce secteur d’activité participe de plain-pied à cette orientation générale, qui consiste à réviser les structures et les façons de faire des municipalités de manière à maximiser l’utilisation des ressources, à accroître leur efficacité et à réduire les coûts pour les citoyens. C’est pourquoi, incidemment, les objectifs proposés jusqu’ici exigent que les municipalités tiennent compte de toutes les ressources disponibles à l’échelle régionale dans le but d’accroître le niveau général de protection de la population contre l’incendie. Mais le bilan québécois de l’incendie ne serait pas ce qu’il est qu’un objectif consistant à optimiser l’allocation des ressources dans ce domaine mériterait tout de même d’être souligné en tant que tel. En effet, au-delà de la diminution des pertes humaines et matérielles qui ne manquera certainement pas de résulter de la mise en place d’organisations et de procédures plus efficaces, plusieurs motifs favorisent un effort de rationalisation dans l’utilisation des ressources humaines, financières et matérielles consacrées à la sécurité incendie.

Sur le plan des ressources humaines, la mise à niveau des qualifications d’une proportion importante de l’effectif volontaire ou à temps partiel attirera tantôt l’attention des autorités municipales. Or, aux prises avec un déclin démographique de plus en plus marqué, certaines localités des régions périphériques éprouvent déjà des difficultés de recrutement de candidats à l’exercice du métier de pompier. Le maintien, dans ces milieux, d’une expertise à la fois suffisante et compétente ne peut être assuré, dans plusieurs cas, que par le regroupement des services ou, à tout le moins, par la conclusion d’ententes intermunicipales pour la prestation de certains services. Contrairement à la conviction de plusieurs élus municipaux, voulant que les regroupements aient des répercussions néfastes sur la motivation des membres des services de sécurité incendie et soient ainsi un obstacle au recrutement de personnel, l’expérience démontre en plusieurs endroits que, ce faisant, le statut de pompier volontaire se trouve plutôt revalorisé, à la fois par des possibilités accrues de formation et par l’appartenance à une organisation plus professionnelle, mieux équipée et plus efficace.

La question des ressources matérielles se pose d’ailleurs en des termes à peine différents. Les municipalités ayant retardé, au cours des 20 dernières années, à renouveler leurs équipements et leurs véhicules d’intervention, plusieurs d’entre elles doivent aujourd’hui envisager des investissements majeurs pour l’acquisition d’équipements coûteux, dont le taux d’utilisation, sur une base individuelle, demeure somme toute assez faible. Certaines voudront sans doute également faire bénéficier leur population des progrès technologiques qui, dans le domaine des télécommunications notamment, peuvent contribuer sensiblement à une plus grande efficacité des services d’urgence.

Les obligations qui s’imposent aux administrations municipales en matière de sécurité incendie supposent, à divers égards, l’existence d’une masse critique de ressources que plusieurs d’entre elles ne possèdent manifestement pas à l’heure actuelle. Qu’il suffise, pour s’en convaincre, de considérer que 291 des 961 services municipaux de sécurité incendie recensés en 1999 comptaient moins de 20 pompiers, dont 36 disposaient de moins de 10 pompiers. Or, l’acheminement d’une force de frappe appropriée sur le théâtre d’un incendie nécessitant, comme nous l’avons vu, la mobilisation de 8 à 10 pompiers, les chances d’atteindre cet objectif pour une organisation de moins de 20 membres sont forcément très limitées. Sous un autre aspect, ajoutons que les quelque 600 municipalités d’une population inférieure à 1 000 habitants ont consacré, pour l’exercice financier 1998, un montant moyen de 13 835 $ à la sécurité incendie, ce qui ne permet certainement pas de maintenir dans ces endroits un niveau adéquat de protection ni une qualité convenable de ressources humaines ou matérielles.

Concrètement, il est donc demandé aux autorités régionales responsables de la planification de la sécurité incendie de faire abstraction, en quelque sorte, des limites des municipalités locales afin de concevoir des modalités de prestation des services et d’intervention qui tiennent compte, d’abord et avant tout, des risques à couvrir plutôt que de l’unité ou du service qui en assumera la couverture. Il s’agit d’adapter les façons de faire actuelles des municipalités et des organisations de secours et de revoir leurs modes de fonctionnement dans le but de rehausser le niveau de protection du plus grand nombre de citoyens au moindre coût, en profitant partout où c’est possible d’économies d’échelle et de gains de productivité. Devraient être privilégiées les formules qui, en ce sens, favoriseront le renforcement de la capacité administrative et opérationnelle des organisations en cause et qui assureront au maximum l’équité entre les contribuables et les municipalités, en évitant que quelques groupes seulement aient à supporter le poids financier de services profitant à l’ensemble.

Au-delà d’une allocation optimale des ressources sur le territoire régional, cet objectif peut également s’entendre d’une affectation du personnel et des équipements à d’autres fins susceptibles de contribuer à l’amélioration du niveau de protection de la population, que ce soit par rapport au phénomène de l’incendie ou à l’égard d’autres situations représentant une menace pour la sécurité publique.

Il convient notamment de viser une plus grande mise à contribution des pompiers en prévention des incendies, particulièrement là où ceux-ci sont embauchés à temps plein. Outre l’intérêt déjà démontré, pour une municipalité, de privilégier la prévention, l’implication des pompiers dans la mise en oeuvre de mesures de sensibilisation du public permet de favoriser une approche incitative, faisant appel au sens des responsabilités et à la conscience sociale des citoyens, plutôt que d’avoir recours essentiellement à des actions de nature réglementaire, par définition moins populaires auprès de la population. Par ailleurs, les pompiers, surtout ceux exerçant leurs activités à temps plein, sont souvent les personnes les mieux préparées et les plus crédibles pour effectuer l’inspection de bâtiments, que ce soit dans une perspective de sensibilisation des propriétaires et des occupants ou dans le but d’apprécier le respect de différentes règles de sécurité.

Dans ce même esprit, certaines municipalités trouveront un intérêt à développer, à partir de leur brigade de sécurité incendie, des services de premiers répondants. Les pompiers ont une formation professionnelle et présentent souvent des habiletés personnelles qui les prédisposent à assurer des secours à des victimes d’accidents, quelles que soient les circonstances. Ils ont par ailleurs accès, dans l’exercice de leurs fonctions, à un appareillage et à des moyens techniques qui peuvent avantageusement servir à l’administration de soins préhospitaliers d’urgence. Bien que favorisant une utilisation diversifiée des ressources affectées à la sécurité incendie par les municipalités, la mise en place de services de premiers répondants doit cependant être envisagée avec circonspection, de manière à ce que cela ne compromette pas la prestation des opérations principales des organisations en cause. Le gouvernement du Québec a récemment été saisi du rapport du Comité national sur la révision des services préhospitaliers d’urgence, qui traite de la mise en place de services de premiers répondants par les municipalités; il pourrait donc faire connaître au cours des prochains mois les orientations qu’il entend privilégier dans ce dossier.

En continuité avec un aspect soulevé par quelques-uns des objectifs précédents lorsqu’il a été question du niveau de protection à offrir à l’intérieur des périmètres urbains, la maximisation de l’utilisation des ressources municipales en sécurité incendie concerne enfin la planification de l’urbanisation et du développement ainsi que la gestion de certaines infrastructures publiques. À compter du moment où les municipalités disposeront d’une meilleure connaissance des risques d’incendie et qu’elles seront plus conscientes du niveau de protection pouvant être assuré dans les divers secteurs de leur territoire, on pourrait s’attendre, en effet, à ce qu’elles orientent le développement vers les endroits desservis par des infrastructures routières et d’approvisionnement en eau appropriées, les plus susceptibles d’offrir une couverture adéquate des risques d’incendie. De même peut-on escompter que les autres services municipaux susceptibles de contribuer à la prévention ou à la protection contre les incendies seront sensibilisés à leurs responsabilités respectives en ce sens.

3.2.2 Objectif n° 7

Privilégier le recours au palier supramunicipal des municipalités régionales de comté (MRC) pour l’organisation ou la gestion de certaines fonctions reliées à la sécurité incendie.

Quelques-uns des constats effectués par la Commission nationale sur les finances et la fiscalité locale conduisent le gouvernement à privilégier, pour l’exercice de certaines responsabilités ou pour l’organisation de certaines fonctions, le recours au palier supramunicipal. Il s’agit là d’une question d’efficacité administrative, en même temps que d’une préoccupation pour l’amélioration de la qualité de vie des citoyens et pour une répartition plus équitable du fardeau fiscal entre les contribuables. Si la nécessité d’instances supramunicipales renforcées pour prendre en charge les enjeux concernant l’ensemble des municipalités d’un territoire était particulièrement criante dans les régions de Montréal et de Québec, elle n’est pas moins évidente dans plusieurs autres régions du Québec à l’égard de quelques responsabilités que les municipalités locales ont de la difficulté à assumer pleinement ou efficacement.

Dans un domaine connexe à celui de la sécurité incendie, rappelons que la Commission scientifique et technique chargée d’analyser les événements relatifs à la tempête de verglas survenue du 5 au 9 janvier 1998 (commission Nicolet) déplorait la capacité opérationnelle limitée de plusieurs municipalités et recommandait le recours à un palier supramunicipal pour l’organisation de certaines fonctions associées à la sécurité civile. Il a par ailleurs déjà été fait mention, dans le présent document, des carences observables dans plusieurs localités en matière de prévention ou en ce qui concerne la recherche des causes et des circonstances des incendies. Au chapitre de l’organisation et de la gestion des interventions de secours, des déficiences persistent aussi, en maints endroits, même après la conclusion d’ententes intermunicipales prévoyant les modalités de délégation de compétences, de fourniture de services ou d’entraide. Ces ententes n’impliquent ordinairement qu’une coordination bilatérale, entre un pôle mieux organisé et quelques municipalités satellites par exemple, et ne tiennent pas nécessairement compte de tous les aspects critiques dans le déploiement des ressources d’intervention.

Ces faits étant admis, quelles sont les fonctions qui pourraient être avantageusement exercées à un niveau supralocal et quel devrait être ce palier? Le principe le plus déterminant à cet égard devrait consister à confier une responsabilité au palier administratif ou opérationnel le plus apte à l’assumer, dans un double souci d’efficacité et d’efficience dans la gestion publique16.

Dès lors, faut-il songer aux services plus spécialisés ou à ceux qui nécessitent une expertise particulière ou des équipements sophistiqués. Pensons particulièrement à la conception et à l’application de réglementations particulières, au recours, dans certains milieux, aux services de techniciens en prévention des incendies, au développement d’une expertise en matière de recherche des causes et des circonstances des incendies, à la mise en place d’unités spécialisées de sauvetage (brigade nautique, escouade de sauvetage en espace clos, etc.), voire à la gestion et au développement des ressources humaines affectées à la sécurité incendie.

Ressortent également les fonctions de planification stratégique, de coordination et de communication qui, par définition, transcendent les organisations locales. L’attribution de responsabilités en matière de planification aux autorités régionales par la Loi sur la sécurité incendie découle de cette logique. Dans un même esprit, on imagine assez mal comment les communications d’urgence peuvent être confiées à 2 ou à plusieurs organisations distinctes, à l’échelle d’une région donnée, sans sacrifier un peu, que ce soit sur le plan de l’efficacité des interventions de secours ou au chapitre de la productivité. Il est donc à espérer que l’élaboration du schéma de couverture de risques révélera l’opportunité, dans chaque milieu, de mettre en place les structures de coordination les plus appropriées.

Il y a enfin, parmi les opérations plus proprement locales, celles qui présentent des occasions intéressantes d’économies d’échelle. Déjà, plusieurs milieux ont procédé, dans les cadres d’une municipalité régionale de comté, d’une régie intermunicipale ou de structures ad hoc, à des expériences d’achats en groupe pour l’acquisition d’équipements, de matériel ou de diverses fournitures en sécurité incendie. En collaboration avec des commissions scolaires, certaines municipalités ont également eu recours en commun aux services d’instructeurs accrédités afin d’organiser des activités de formation à l’intention des membres des services de sécurité incendie.

Quant au palier supramunicipal devant être choisi pour l’exercice de telles fonctions, le présent objectif privilégie résolument celui des MRC. Cela tient compte du fait qu’en tant que structures supramunicipales, les MRC sont déjà implantées depuis 20 ans et peuvent ainsi capitaliser sur des traditions bien établies de concertation politique. Sur le plan technique, plusieurs d’entre elles disposent aujourd’hui de ressources professionnelles compétentes, ce qui leur donne accès à une expertise multidisciplinaire en rapport avec les divers champs d’activité municipale ou les autres préoccupations propres à leur milieu. L’organisation de services à ce niveau constitue souvent le meilleur gage d’équité pour les contribuables d’une même région, tant en ce qui concerne le niveau de services offert qu’en ce qui a trait à la répartition des charges financières qui ne manquent pas de s’ensuivre. Cette option épargne aux organisations locales la lourdeur administrative associée à la gestion de nombreuses ententes intermunicipales. Enfin, comme ils représentent généralement une certaine masse critique que ne peuvent atteindre plusieurs localités prises isolément, le territoire ou la population de la MRC offrent souvent les conditions les plus aptes à favoriser le développement et le maintien de normes élevées de compétence dans la gestion des affaires municipales.

Mais cet objectif, on l’aura compris, se veut surtout cohérent avec les dispositions de la Loi sur la sécurité incendie, qui confie la responsabilité de la planification à cet égard aux autorités régionales. Il est légitime de croire, en effet, que l’analyse des risques, le recensement des ressources de sécurité incendie et l’établissement d’objectifs de protection pour un territoire régional ouvriront, sur cette même base, des perspectives intéressantes de mise en commun. Dans la mesure où le développement d’une organisation professionnelle et bien équipée de sécurité incendie est susceptible de représenter un enjeu commun à toutes les municipalités d’une même région, le recours à la MRC pour la mise en place d’une telle organisation devrait donc être considéré comme une option préférentielle.

À défaut de la création d’un service unique de sécurité incendie placé sous la responsabilité de la MRC, cette dernière devrait être utilisée pour l’exercice de responsabilités spécifiques partout où le rapport coûts/bénéfices se révèle intéressant pour les administrations locales. Alors que plusieurs municipalités au Québec ne peuvent encore compter, par exemple, sur les services d’un technicien en prévention, en raison d’une capacité financière limitée ou d’un volume de besoins qui ne justifierait pas l’embauche d’une personne à temps plein, il y a lieu de profiter de la réflexion qui s’amorce afin d’envisager l’hypothèse du développement d’une expertise de la sorte au sein de la MRC. Il en va de même pour l’acquisition d’équipements de pointe ou le développement d’autres fonctions spécialisées, comme la formation des membres des services de sécurité incendie, certaines activités de prévention ou le travail de recherche des causes et des circonstances des incendies.

Compte tenu de l’importance que cet aspect revêt pour l’efficacité des interventions de sécurité incendie, (et, éventuellement, de celles des autres organismes de secours et des services de premiers répondants), les organisations concernées devront au minimum analyser l’opportunité de mettre en place, à l’échelle du territoire de leur MRC, un système intégré de communications d’urgence et de répartition des ressources.

3.2.3 Objectif n° 8

Planifier la sécurité incendie dans le souci d’en arrimer les ressources et les organisations avec les autres structures vouées à la sécurité du public, que ce soit en matière de sécurité civile, d’organisation des secours, de services préhospitaliers d’urgence ou de services policiers.

Particulièrement dans la mesure où l’on aura donné corps aux 2 derniers objectifs, il deviendra opportun de s’assurer que l’organisation de la sécurité incendie sur le territoire fasse l’objet d’un arrimage harmonieux avec les autres fonctions vouées à la sécurité du public. L’exercice de planification de la sécurité incendie devrait en effet servir à l’instauration de modes de partenariat, entre les divers intervenants d’un même milieu, sur des objets comme la prévention des incendies, la recherche sur les causes et les circonstances des incendies, la réalisation d’enquêtes sur les incendies suspects, la prestation des services de secours, la planification et l’organisation de certaines mesures d’urgence, etc.

Étant donné que, dans de nombreux milieux, les services de sécurité incendie regroupent les premières ressources, voire les seules, mobilisables en cas de sinistre, cela s’impose tout spécialement au chapitre des mécanismes de planification et de déploiement des mesures d’urgence. La Loi sur la sécurité civile (chapitre S-2.3) prévoit d’ailleurs un partage de responsabilités entre les municipalités locales et les autorités régionales, partage qui est analogue en tous points à ce que l’on retrouve en matière de sécurité incendie. Les municipalités devront donc procéder également à un exercice de planification de leur organisation en sécurité civile.

De même, il a déjà été fait mention des pressions de plus en plus importantes qui s’exercent sur les municipalités afin qu’elles s’impliquent dans l’organisation des services préhospitaliers d’urgence pour leur territoire. Le rapport du Comité national sur les soins préhospitaliers d’urgence préconise l’implantation, dans toutes les régions du Québec, d’une chaîne d’intervention qui fait une large place à des services de premiers répondants dont l’opération devrait être impartie aux municipalités. Compte tenu de la nature et des modes de financement des premiers répondants, de la juridiction territoriale des partenaires gouvernementaux associés à leur implantation et à leur encadrement et, plus généralement, de la complexité des enjeux que leur organisation soulève, il y a un intérêt de plus en plus manifeste à recourir au palier régional pour la mise en place de tels services.

Enfin, certaines fonctions en sécurité incendie touchent de près la compétence des corps policiers, notamment lorsqu’il y a lieu d’assurer la sécurité des lieux affectés par un incendie ou de déterminer le point d’origine, les causes probables ainsi que les circonstances d’un tel sinistre. Compte tenu que l’expertise à ce chapitre se retrouve souvent partagée entre les services de sécurité incendie et les corps policiers selon les organisations ou les personnes en présence, il n’existe pas, au-delà des dispositions qui, dans la loi, concernent les incendies mortels ou criminels, de procédures uniformes quant aux attributions respectives de chacun. Il se révèle donc d’autant plus opportun, dans ce contexte, que les administrations en cause mettent en place des mécanismes de coordination, de manière à assurer une prestation de services de qualité en toutes circonstances ou à éviter d’éventuels conflits de juridiction. Cela devrait être facilité par le fait que la responsabilité de l’organisation des services policiers appartient également aux municipalités et que les MRC participent depuis quelques années aux décisions relatives à la desserte policière de leur territoire.

Dans ce même esprit, le récent document de consultation ministérielle sur l’organisation policière au Québec, Vers une nouvelle carte policière, propose d’ailleurs un élargissement du rôle des comités de sécurité publique des MRC, de manière à ce que ceux-ci soient investis de responsabilités sur toute question relative à la sécurité publique. Il va sans dire que les nouvelles responsabilités confiées aux MRC en sécurité incendie, et éventuellement en sécurité civile, donnent tout leur sens à une telle perspective, ces structures pouvant s’imposer, là où ce sera la volonté des élus municipaux, comme des forums politiques régionaux pour débattre de tout sujet touchant la sécurité du public.

Conclusion

En considérant le bilan québécois de l’incendie, les divers partenaires de ce milieu ont convenu, il y a quelques années, de la nécessité d’une réforme des institutions, de l’organisation et du fonctionnement de ce secteur d’activité. Depuis, ils ont eu l’occasion de reconnaître l’opportunité du plan d’action mis de l’avant, en ce sens, par le gouvernement, et de se prononcer sur la faisabilité des mesures visant à donner suite aux orientations qui y étaient contenues. Plusieurs d’entre eux, représentant les municipalités, les assureurs ou les services de sécurité incendie, ont même participé de près à la conception et au développement de ces mesures.

L’adoption, par le gouvernement, de la Loi sur la sécurité incendie a constitué le premier pas significatif dans la mise en oeuvre de cette réforme. Le travail de planification qu’entreprendront sous peu les municipalités dans toutes les régions du Québec représente, on s’en aperçoit, une étape encore plus cruciale. À de nombreux égards, en effet, le redressement du bilan québécois de l’incendie dépendra de la profondeur et de la qualité de la réflexion à laquelle se livreront le personnel et les élus municipaux durant les prochains mois ainsi que du degré de professionnalisme qu’ils y mettront. Il est à espérer que les présentes orientations seront de nature à faciliter cette réflexion. Celles-ci seront bientôt suivies par des documents de soutien à l’intention des divers intervenants, tant élus que fonctionnaires, qui participeront au processus de planification de la sécurité incendie: MRC, municipalités locales, directeurs et membres des services de sécurité incendie, etc. Le ministère de la Sécurité publique entend bien, également, accompagner les instances régionales dans l’exercice de ces nouvelles responsabilités.

Vu l’ampleur de la tâche à accomplir, il y a toutefois lieu de demeurer réaliste sur les résultats auxquels pourra conduire la première génération de schémas de couverture de risques. Objectivement, ceux-ci ne permettront sans doute pas de franchir tous les pas que nous souhaitons accomplir dans l’amélioration du bilan de l’incendie au Québec. Nul doute, cependant, que les exercices subséquents pourront s’enrichir du contenu et des résultats de cette première planification, en profitant des expériences les plus intéressantes en matière de gestion des risques d’incendie ou les plus rentables sur le plan de l’amélioration de l’efficacité des organisations.

11. Les données qui suivent sont tirées du document La sécurité incendie au Québec, Quelques chiffres, Édition, 2000, publié par le ministère de la Sécurité publique. À moins d’une indication contraire, elles portent toutes sur la période 1992-1999.

12. À moins d’indications contraires, les normes mentionnées dans ce texte n’ont qu’un valeur de référence. Comme elles reflètent les pratiques les plus généralement reconnues dans le milieu de la sécurité incendie, les municipalités et les services de secours seraient bien avisés de les consulter dans la planification de leur organisation ou de leurs opérations. Elles ne sont cependant pas tenues d’en respecter toutes et chacune des dispositions qui y sont contenues.

13. Gouvernement du Québec, Les orientations du gouvernement en matière d’aménagement du territoire, 1994, p. 6-40.

14. Cela implique donc qu’un service de sécurité incendie ne peut habituellement pas se permettre, avant d’envoyer les ressources nécessaires, d’attendre une confirmation de l’incendie par l’un de ses membres dépêché en éclaireur. Si elle peut effectivement réduire le nombre de déplacements à la suite d’appels non fondés, une telle façon de procéder se révèle tout à fait incompatible avec une mobilisation efficace de la force de frappe dans tous les autres cas, fondés ceux-là, qui sont la majorité. Par ailleurs, elle n’a jamais représenté une véritable solution au problème des fausses alarmes.

15. Comité national sur la révision des services préhospitaliers d’urgence, Urgences préhospitalières, décembre 2000.

16. L’efficacité est atteinte lorsqu’une fonction ou un service est assumé par le palier qui peut en assurer la production au moindre coût. L’efficience caractérise les services qui répondent le mieux, en quantité comme en qualité, aux attentes et aux besoins de la population.

Décision, a. 3.

2012-09-01

3. Les objectifs proposés

Le modèle de gestion des risques d’incendie étant posé, les objectifs proposés par le ministre de la Sécurité publique dans la perspective de l’établissement, par les autorités régionales, de schémas de couverture de risques, peuvent être regroupés sous l’une ou l’autre des 2 grandes orientations qui sont à la base de la réforme de la sécurité incendie. Ces orientations consistent, rappelons-le, à:

— réduire, dans toutes les régions du Québec, les pertes humaines et matérielles attribuables à l’incendie;

— accroître l’efficacité des organisations responsables de la sécurité incendie.

Ces 2 orientations commandent respectivement 5 objectifs ayant trait plus spécifiquement aux opérations des services de sécurité incendie, dans les sphères de la prévention et de l’intervention, et 3 autres se rapportant plutôt à l’organisation municipale de ce secteur d’activité. D’une certaine façon, chacun de ces 2 blocs constitue un tout. Ainsi, si l’atteinte de l’un des objectifs se révèle impossible dans un milieu donné, les efforts consentis à la réalisation des autres objectifs devraient quand même permettre à ce milieu de contribuer à l’orientation générale visée. Suivant l’esprit du modèle de gestion des risques d’incendie, des lacunes constatées dans un secteur sur le plan de l’intervention devraient, par exemple, se trouver compensées par des mesures de détection rapide de l’incendie et de transmission de l’alerte au service de sécurité incendie ou, à défaut de pouvoir mobiliser suffisamment de secours à l’intérieur d’un délai raisonnable, par des mesures de prévention qui auront pour effet de limiter les occasions d’un recours à ces ressources.

3.1. Pour la réduction des préjudices attribuables à l’incendie

3.1.1 Objectif n° 1

Compte tenu de l’efficacité éprouvée des mesures de prévention dans la lutte contre les incendies, faire reposer la protection des citoyens et du patrimoine contre l’incendie sur le recours, en priorité, à des approches et à des mesures préventives.

La prévention, sous les diverses formes exposées dans le modèle de gestion des risques, regroupe les seules approches en mesure d’assurer l’atteinte de la véritable finalité recherchée lorsque l’on parle de sécurité incendie, c’est-à-dire l’absence de sinistre. Malgré la difficulté d’évaluer précisément les effets des mesures de prévention, il ne fait aucun doute que celles-ci constituent des façons de faire efficaces pour réduire le nombre d’incendies et, partant, pour diminuer les pertes de vies, les blessures et les dommages matériels. Les succès de la prévention, au cours des 40 dernières années, se reflètent d’ailleurs dans la baisse des principaux préjudices dus à l’incendie. Qu’il suffise simplement de mentionner que le Québec déplorait encore, à l’issue de la décennie 1970, une moyenne annuelle de 179 décès attribuables à l’incendie, comparativement à une moyenne de 77 décès pour les années 1990. Rappelons-nous qu’entre ces 2 périodes, soit pendant les années 1980, on assistait à la commercialisation à grande échelle de l’avertisseur de fumée et à l’adoption, par les gouvernements supérieurs et par plusieurs municipalités, de normes et de réglementations visant son installation dans les immeubles d’habitation. Il n’y a donc aucune raison pour que le type de mesures auquel nous devons cette amélioration de notre bilan de pertes de vie ne puisse également contribuer à une diminution aussi significative des pertes matérielles, là où le Québec a fort à faire.

La popularité croissante des approches préventives n’est pas un phénomène unique au domaine de l’incendie. Dans plusieurs secteurs de l’activité humaine, on constate les effets de la prévention tout comme les avantages, à différents points de vue, d’investir dans des mesures qui vont au-devant des problèmes plutôt que de tenter de les résoudre après coup, au fur et à mesure que ceux-ci surgissent. C’est une question d’efficacité d’abord, mais on peut aussi y voir une question de rentabilité financière: on estime en effet que les pertes indirectes découlant de l’incendie représentent jusqu’à 10 fois les préjudices directs. On sait notamment qu’une entreprise sur trois cessera définitivement ses activités ou ne rouvrira pas ses portes au même endroit après avoir été victime d’un incendie majeur. Dans les municipalités de moins de 5 000 habitants, souvent centrées sur une seule industrie, c’est une entreprise sur deux qui agira ainsi. En outre, les commerces et les industries ayant subi un incendie connaissent généralement, au cours des années subséquentes, un taux de faillite beaucoup plus élevé que la moyenne observable dans leur secteur d’activité.

Bien qu’enclines à reconnaître les avantages et les performances des approches préventives, nos sociétés modernes ne les valorisent pas pour autant dans les faits. On constate par exemple une méconnaissance, chez les élus et les administrateurs municipaux, des possibilités d’action et des pratiques associées à la prévention des incendies. Celles-ci se limitent fréquemment aux seules mesures de sensibilisation de la population et se concentrent habituellement autour de la semaine annuelle consacrée à la prévention. Elles ne mettent alors à contribution que les membres du service de sécurité incendie, lesquels agissent auprès des clientèles qui, comme les enfants, sont les plus accessibles ou d’emblée les plus réceptives à des messages de prévention. Rarement, ces activités reposent-elles sur une analyse des incidents survenus dans la communauté ou font appel aux autres ressources humaines ou matérielles des municipalités. Jugée complexe ou trop contraignante pour les propriétaires fonciers, l’approche réglementaire, particulièrement, reste négligée dans nombre de municipalités, qui ne disposent pas de la capacité administrative suffisante pour faire appliquer les dispositions du Code de construction du Québec, du Code national du bâtiment (CNB) ou du Code national de prévention des incendies (CNPI).

Pourtant, les données les plus récentes du bilan québécois de l’incendie démontrent qu’une large partie de nos problèmes, dans ce domaine, peuvent trouver des solutions dans des démarches préventives11. Les comportements négligents ou imprudents étant toujours à l’origine de 45% des incendies à survenir au Québec et de 60% des décès qui s’ensuivent, il y a certainement place, encore, pour des campagnes d’éducation du public. Celles-ci doivent toutefois être bien orientées: en dépit des succès obtenus grâce aux avertisseurs de fumée, par exemple, il faut toujours déplorer le fait que la majorité des décès attribuables aux incendies surviennent en l’absence d’un tel équipement ou alors que l’avertisseur n’est pas en état de fonctionner. Lorsque le lieu d’origine d’un incendie mortel est connu, il se situe, une fois sur deux, dans une aire où l’on dort ou encore où l’on prépare et cuit des aliments. De même, les défaillances mécaniques ou électriques sont encore la cause de 25% de nos incendies et de 33% des pertes matérielles qui en découlent, essentiellement ou presque dans le secteur industriel.

Dans ce contexte, l’objectif susmentionné devrait donc obligatoirement se traduire par une plus grande implication des administrations municipales dans les champs d’action associés à la prévention des incendies: évaluation et analyse des incidents, réglementation, inspection périodique des risques, éducation du public. Cette implication devrait aller de pair avec une plus grande responsabilisation de la population face au phénomène de l’incendie, et plus particulièrement des générateurs de risques dans le cas de la gestion des risques les plus élevés.

Une telle orientation respecte essentiellement l’esprit des modifications récemment apportées à la Loi sur le bâtiment (c. B-1.1), qui instaure une meilleure répartition de la responsabilité des intervenants susceptibles d’agir sur la qualité des travaux de construction et la sécurité des personnes. Outre le fait qu’elle invite les municipalités à assumer les fonctions déléguées de surveillance de l’application des normes dans tous les bâtiments, de manière à développer ou à maintenir l’expertise qui leur permettra ensuite d’étendre celles-ci aux petits bâtiments, elle vise à responsabiliser les concepteurs, les entrepreneurs, les propriétaires et les occupants face aux impératifs de sécurité.

Concrètement, cet objectif implique que chaque autorité régionale devra, dans son schéma de couverture de risques, prévoir la conception et la mise en oeuvre, par les autorités locales, d’une planification d’activités de prévention des incendies pour leur territoire respectif. Une telle planification devra comporter, au minimum, les éléments suivants:

— un programme d’évaluation et d’analyse des incidents;

— une évaluation et, au besoin, une programmation visant la mise à niveau des diverses dispositions de la réglementation municipale se rapportant à la sécurité incendie, incluant l’énoncé des mesures à prendre afin d’en assurer l’application;

— un programme sur l’installation et la vérification du fonctionnement d’avertisseurs de fumée;

— un programme d’inspection périodique des risques plus élevés;

— une programmation d’activités de sensibilisation du public.

Chacun de ces programmes devrait faire mention des buts et objectifs poursuivis; des risques ou, selon le cas, des publics visés; d’une description sommaire des principaux éléments de leur contenu; de la fréquence ou de la périodicité des activités; des méthodes utilisées; des modalités de mise en oeuvre des mesures et d’évaluation de leurs résultats ainsi que des ressources humaines, matérielles et financières affectées à la conception et à la réalisation des activités prévues.

Sur le plan de la réglementation, en attendant que les dispositions en cours d’élaboration à la Régie du bâtiment du Québec ne s’étendent à tous les bâtiments, les municipalités s’assureront d’avoir, pour ce qui concerne la construction, une réglementation inspirée du chapitre I (Bâtiment) du Code de construction du Québec pour les catégories de bâtiments qui ne sont présentement pas couvertes par les législations québécoises. Pour l’adoption de leur programme de prévention, elles devraient se baser sur le Code national de prévention des incendies.

Au chapitre de la sensibilisation, les municipalités pourront avantageusement avoir recours aux activités et aux outils déjà disponibles au Québec. Outre l’encadrement offert annuellement par le ministère de la Sécurité publique pour l’organisation de la campagne de prévention des incendies, au cours du mois d’octobre, les services municipaux de sécurité incendie peuvent notamment obtenir et utiliser des programmes comme «Protégez-vous du feu» ou «J’suis prudent! J’suis content!», développés respectivement par l’organisation américaine National Fire Protection Association (NFPA) et la Corporation Bic, et rendus disponibles grâce à la contribution de commanditaires du secteur privé.

Il serait logique, enfin, que la planification en matière de prévention des incendies, tout comme certaines procédures d’intervention en vigueur au sein d’un service de sécurité incendie, soit en relation relativement directe avec les résultats du processus d’évaluation et d’analyse des incidents. Ainsi, les municipalités pourront être amenées, dans un deuxième temps, à adopter une réglementation particulière afin d’encadrer certains biens ou activités présentant un risque élevé ou particulier d’incendie, à concevoir et à mettre en oeuvre un programme d’inspection des propriétés concernées ou à concentrer leurs mesures de sensibilisation du public vers des groupes particuliers, en fonction de problématiques locales. De la même façon, la constatation de lacunes impossibles à combler sur le plan de l’intervention, dans un secteur géographique donné ou sur le territoire de toute une municipalité, devrait logiquement se traduire par des efforts accrus de prévention.

3.1.2 Objectif n° 2

En tenant compte des ressources existantes à l’échelle régionale, structurer les services de sécurité incendie, planifier l’organisation et la prestation des secours et prévoir des modalités d’intervention de manière à viser, dans le cas des risques faibles situés à l’intérieur des périmètres d’urbanisation définis au schéma d’aménagement, le déploiement d’une force de frappe permettant une intervention efficace.

Les explications relatives au caractère critique du point d’embrasement général dans l’évolution d’un incendie auront certainement fait comprendre l’importance, pour toute organisation de secours, de pouvoir déployer sur les lieux d’un sinistre une force de frappe suffisante à l’intérieur d’un délai déterminé. Il s’agit là d’une condition essentielle à la fois de l’efficacité des interventions et de la sécurité des personnes en cause, y compris les pompiers.

La force de frappe se compose du personnel affecté aux opérations de sauvetage et d’extinction, des débits d’eau nécessaires à l’extinction de l’incendie ainsi que des équipements d’intervention, dont plus particulièrement ceux destinés au pompage et, s’il y a lieu, au transport de l’eau. Le tableau 4 fait la synthèse de ces paramètres, en indiquant pour chacun le niveau généralement reconnu dans le milieu de la sécurité incendie selon que l’on souhaite, dans le cas d’un bâtiment présentant un risque faible, atteindre l’un ou l’autre des objectifs suivants:

— procéder au sauvetage de personnes à l’intérieur du bâtiment en flammes;

— confiner l’incendie à l’intérieur de sa pièce d’origine;

— confiner l’incendie à l’intérieur de son lieu d’origine.

Tableau 4 Déploiement des ressources d’intervention en fonction du temps de réponse pour un bâtiment constituant un risque faible

                                                 RESSOURCES D’INTERVENTION
                                    _______________________________________________

TEMPS DE RÉPONSE                                        10 pompiers            
                                                    1 500 litres/minute
                                                       Une autopompe
___________________________________________________________________________________

Moins de 5 minutes                  Délai favorisant l’efficacité de l’intervention
___________________________________________________________________________________

Entre 5 et 10 minutes               Délai favorisant l’efficacité de l’intervention
___________________________________________________________________________________

Entre 10 et 15 minutes              Délai compatible avec une intervention efficace
___________________________________________________________________________________

Plus de 15 minutes                  Délai préjudiciable à l’efficacité de
                                    l’intervention
___________________________________________________________________________________
    

Les données de ce tableau doivent être interprétées à la lumière des explications présentées à la section 2.4.2 en ce qui a trait au délai d’intervention et, plus particulièrement, en ce qui concerne la période, plus ou moins longue, qui peut s’écouler entre l’ignition et le moment où une alerte peut être donnée. Il va sans dire que l’atteinte de l’un ou l’autre des objectifs susmentionnés dépendra, au tout premier chef, de la durée de cette période. Mais, règle générale, dans un ensemble de situations présentant des conditions similaires et où la valeur de ce facteur sera constante, on peut s’attendre à ce que les délais indiqués conduisent aux résultats recherchés. Ainsi, une intervention réunissant les ressources minimales mentionnées au tableau, et effectuée suivant un temps de réponse favorisant (F) l’efficacité, devrait permettre, s’il y lieu, le sauvetage de personnes restées prisonnières à l’intérieur d’un bâtiment en flammes. Une intervention compatible (C) avec une intervention efficace présente théoriquement toutes les chances de se solder par le confinement de l’incendie à l’intérieur de sa pièce d’origine. Une intervention effectuée suivant un délai préjudiciable (P) à l’efficacité ne permet généralement pas d’espérer mieux que de confiner l’incendie à l’intérieur de son lieu d’origine.

Sous réserve des considérations qui suivent sur le délai et le personnel d’intervention, cet objectif requiert donc de chaque municipalité qu’elle planifie, dans la mesure déterminée par la disponibilité des ressources sur le plan régional, l’organisation des secours de manière à assurer, en dedans de 10 minutes de la transmission d’une alerte à son service de sécurité incendie, le déploiement de 10 pompiers, et l’acheminement du débit d’eau nécessaire dans tout lieu présentant un risque d’incendie situé à l’intérieur du périmètre d’urbanisation défini au schéma d’aménagement de la communauté régionale.

Le sauvetage de personnes à l’intérieur d’un bâtiment en flammes ne devrait, quant à lui, être tenté qu’après avoir réuni au moins 4 pompiers sur les lieux du sinistre, disposant des équipements appropriés et d’une disponibilité d’eau permettant un débit de 1 150 L/min, le tout idéalement à l’intérieur de 5 minutes après la réception de l’alerte par le service de sécurité incendie. C’est ce qu’illustre le tableau 5. Compte tenu de la progression théorique de l’incendie après un délai de 10 minutes, toute intervention de cette nature qui ne serait pas appuyée par une force de frappe complète présente des risques de propagation susceptibles de résulter en des pertes élevées. Il s’agit là de la pratique recommandée à la norme NFPA 1500 Norme relative à un programme de santé et de sécurité du travail dans les services d’incendie12.

Tableau 5 Déploiement des ressources d’intervention en fonction du temps de réponse pour une attaque intérieure dans un bâtiment constituant un risque faible

                                                 RESSOURCES D’INTERVENTION
                                    _______________________________________________

TEMPS DE RÉPONSE                                        4 pompiers            
                                                    1 150 litres/minute
                                                       Une autopompe
___________________________________________________________________________________

Moins de 5 minutes                  Délai favorisant l’efficacité de l’intervention
___________________________________________________________________________________

Entre 5 et 10 minutes               Délai compatible avec une intervention efficace
___________________________________________________________________________________

Entre 10 et 15 minutes              Délai préjudiciable à l’efficacité de
                                    l’intervention
___________________________________________________________________________________

Plus de 15 minutes                  Délai préjudiciable à l’efficacité de
                                    l’intervention
___________________________________________________________________________________
    

Le périmètre d’urbanisation est, comme on le sait, la portion du territoire de chaque municipalité où se concentre l’essentiel des activités urbaines de la communauté et où le sol est soumis à une densité d’occupation généralement plus élevée que dans les autres parties du territoire. Le périmètre délimite aussi les secteurs où les autorités municipales ont convenu de diriger le développement futur de l’agglomération. Ses frontières fixent habituellement la démarcation entre le milieu rural, dont l’habitat est plus dispersé, et le milieu urbain. Se rattachent donc au périmètre d’urbanisation des phénomènes de concentration des activités, de croissance du développement immobilier et de pluralité des fonctions, lesquels phénomènes présentent tous, de près ou de loin, une relation avec l’un ou l’autre des aspects de la gestion des risques d’incendie ou de l’optimisation des ressources et des équipements municipaux dans ce domaine. Il pourrait apparaître tout à fait logique, par exemple, de vouloir assurer une protection minimale contre les incendies dans les endroits où se concentrent la population, la richesse foncière et les principaux services et activités de production. De même, une administration municipale ne retire pas tous les bénéfices de ses investissements dans des infrastructures d’approvisionnement en eau si elle n’est pas en mesure de dépêcher, dans les secteurs desservis, les autres ressources de combat contre l’incendie qui y assureront un niveau de protection supérieur par rapport aux autres parties du territoire.

Un objectif favorisant un niveau déterminé de protection contre l’incendie à l’intérieur des périmètres urbains se situe dans le droit fil des orientations que le gouvernement a déjà formulées en matière d’aménagement du territoire13. Celles-ci invitaient notamment les autorités municipales à pratiquer une gestion de l’urbanisation soucieuse de l’amélioration de la qualité de la vie et du développement des services aux personnes dans les milieux urbanisés, par le maintien et l’amélioration des équipements et des services collectifs ainsi que par la planification intégrée de la localisation des équipements et des infrastructures.

Bien que discriminant, jusqu’à un certain point, la couverture des risques d’incendie dans les différents secteurs d’une municipalité, la référence au périmètre d’urbanisation ne doit pas ici être perçue comme exclusive, ou même limitative, relativement au territoire qui fera l’objet d’une protection contre l’incendie. D’une part, ce n’est pas parce qu’un service de sécurité incendie se donne pour objectif d’accroître l’efficacité de ses interventions dans une aire donnée qu’il négligera pour autant les autres zones de la municipalité. Bien au contraire, il apparaît plutôt légitime de penser qu’une amélioration significative des interventions à l’intérieur du périmètre d’urbanisation se traduira incidemment par un rehaussement non moins déterminant de l’efficacité sur le reste du territoire. D’autre part, le déploiement, à l’extérieur du périmètre, d’une force de frappe appropriée dans un délai excédant 15 minutes ne doit pas être forcément considéré comme inefficace ou inutile. On aura compris, en effet, que certaines mesures d’autoprotection ou de détection rapide de l’incendie ainsi que de transmission automatique de l’alerte aux services publics peuvent contribuer, dans les secteurs ainsi concernés, à limiter la propagation des flammes ou à réduire significativement la durée de la période précédant la mobilisation des ressources. En conséquence, les municipalités devront préciser dans leurs documents de planification la force de frappe qu’elles estiment pouvoir déployer pour les risques faibles, et le délai d’intervention pour ce faire, dans les différents secteurs de leur territoire, et non seulement dans leur périmètre d’urbanisation. Conformément à l’esprit des objectifs nos 2 et 3, il faut s’attendre à ce que cette force de frappe revête un caractère optimal, c’est-à-dire qu’elle soit fixée après considération de l’ensemble des ressources disponibles à l’échelle régionale.

Compte tenu de ses nombreux aspects, cet objectif est celui qui présente le plus d’implications pour les municipalités et les organisations de sécurité incendie dans l’exercice de planification qu’elles doivent réaliser. Sa considération est susceptible, à l’échelle de chaque région, de susciter des discussions et de requérir des décisions de la part des autorités municipales sur l’ensemble des facteurs agissant sur l’efficacité des interventions en sécurité incendie, voire sur quelques-uns des aspects associés à l’analyse des risques. Il se pourrait même qu’elle entraîne, dans certains cas, la révision des limites des périmètres d’urbanisation, de manière à ce que celles-ci reflètent plus fidèlement l’état réel du milieu ou tiennent compte des véritables potentialités de développement de la municipalité.

Un tel objectif ne doit pas apparaître impossible à satisfaire pour autant. D’une part, les données disponibles sur les interventions effectuées par les services de sécurité incendie entre 1992 et 1999 révèlent que, dans 73% des cas, les pompiers sont arrivés sur les lieux de l’incendie alors que celui-ci était encore limité à sa pièce d’origine. Dans une proportion indéterminée de ces situations, cependant, on ne disposait pas, à ce moment, de la force de frappe nécessaire pour une attaque à l’intérieur du bâtiment ou des ressources essentielles à la mise en oeuvre d’une stratégie efficace (ce qui, incidemment, peut expliquer en partie l’importance des pertes matérielles qui ont quand même résulté de ces sinistres). Cette proportion de 73% permet toutefois de croire que, dans une majorité de milieux, l’optimisation des ressources et l’amélioration des différents facteurs concourant à une intervention efficace (alerte, mobilisation, approvisionnement en eau, etc.) contribueront à mobiliser cette force de frappe dans le délai souhaité.

Il faut considérer, d’autre part, qu’il s’agit là d’un objectif à atteindre dans une majorité de situations présentant des conditions normales que ce soit sur le plan du climat, de la topographie ou de l’accès au lieu du sinistre, de l’ampleur de l’incendie ou encore de la disponibilité des ressources d’intervention. Dans ce contexte, et en accord avec la prescription contenue à cet effet dans le projet de norme NFPA 1710, le déploiement, dans 90 % des cas, d’une force de frappe permettant une intervention efficace pourra, rétrospectivement, être considéré comme acceptable.

Enfin, il peut déjà être tenu pour acquis que le présent objectif ne sera pas atteint par certaines organisations de secours. Ce peut être le cas de municipalités isolées sur le plan géographique et dont la taille démographique ainsi que la capacité organisationnelle ou administrative ne seraient pas suffisantes pour justifier le maintien d’une organisation autonome en sécurité incendie. Ce peut être aussi le cas de villes de plus de 50 000 habitants, à qui il est demandé, comme on le verra, de déployer une force de frappe plus compatible avec les ressources dont elles disposent, dans un délai assurant généralement une intervention efficace. Tandis que des organisations pourraient éprouver des difficultés à réunir les ressources nécessaires dans certaines parties du territoire, d’autres auront du mal à assurer le temps de réponse conciliable avec l’efficacité.

Au minimum, l’exigence que cet objectif comporte pour les municipalités est de procéder à un exercice qui leur permettra, en faisant abstraction des frontières administratives, de tenir compte des ressources existantes à l’échelle de leur région dans l’établissement d’un niveau optimal de protection offert à leur population. Ce faisant, elles seront à même de mesurer l’écart qui les sépare de la réalisation de l’objectif proposé et d’établir les conditions qui pourraient être mises en place, au chapitre de la prévention notamment, afin d’accroître leur niveau de protection.

a)  Le temps de réponse

Le temps de réponse représente la durée qui s’écoule entre le moment de la transmission de l’alerte au service de sécurité incendie et celui de l’arrivée de la force de frappe complète sur les lieux de l’incendie14. Il est généralement reconnu, dans le milieu de la sécurité incendie, qu’un temps de réponse inférieur à 10 minutes constitue un délai favorisant l’efficacité d’une intervention. L’objectif proposé invite donc les municipalités à considérer les modalités organisationnelles et opérationnelles qui concourront à la satisfaction de ce délai sur la majeure partie de leur territoire.

De façon plus particulière, les services de sécurité incendie les mieux organisés, soit ceux qui présentent un nombre d’interventions nécessitant habituellement le recours à du personnel à temps plein, peuvent difficilement échapper à cet impératif. L’analyse du nombre annuel moyen d’incendies survenus entre 1992 et 1999, selon la strate démographique des municipalités, démontre en effet qu’à partir d’un certain seuil, se situant en l’occurrence à 50 000 habitants, les agglomérations font face à un volume et à une fréquence d’événements justifiant amplement le déploiement proposé. La forte densité d’occupation observable dans les quartiers centraux de ces municipalités exige également une réponse rapide des services de sécurité incendie, de manière à limiter les risques de conflagration. C’est pourquoi les municipalités de plus de 50 000 habitants devraient structurer les services de sécurité incendie, planifier l’organisation et la prestation des secours et prévoir des modalités d’intervention de manière à viser, dans le cas des risques faibles situés à l’intérieur de leur périmètre d’urbanisation, l’arrivée sur les lieux du sinistre d’une force de frappe dans un délai n’excédant pas 10 minutes.

Étant donné la dispersion qui caractérise l’habitat en milieu rural ainsi qu’une bonne partie du parc résidentiel urbain dans les municipalités de moindre taille démographique, un temps de réponse de 15 minutes peut, dans ces milieux, être considéré comme acceptable pour la couverture des risques faibles situés dans les périmètres d’urbanisation. Le déploiement, dans les municipalités de moins de 50 000 habitants, d’une force de frappe appropriée à l’intérieur d’un tel délai reste en effet compatible avec une intervention efficace, tout en tenant compte objectivement du niveau de ressources que peuvent mobiliser les organisations concernées et des contraintes auxquelles elles sont soumises. Il a déjà été mentionné qu’une résidence correspondant à un risque faible est susceptible de s’enflammer dans un délai variant entre 5 et 20 minutes suivant l’embrasement général de l’une de ses pièces, soit après un délai de 15 à 30 minutes après l’apparition de la première flamme. Toutes choses étant égales par ailleurs, l’arrivée des pompiers sur les lieux du sinistre en dedans de 15 minutes d’une alerte offrirait donc, dans une pluralité de cas, la possibilité de confiner l’incendie à l’intérieur de son lieu d’origine.

Un temps de réponse excédant 15 minutes doit, pour sa part, être perçu comme préjudiciable à l’efficacité de l’intervention des pompiers. Ces derniers sont en effet astreints, dans de telles circonstances, à user de stratégies défensives, qui ne peuvent viser qu’à limiter les dommages au bâtiment en flammes en évitant la propagation du feu. Or, si l’on fait abstraction du sauvetage des personnes, qui constituera toujours la priorité des opérations de secours, l’objectif minimal de toute intervention devrait consister dans la sauvegarde du bâtiment d’origine de l’incendie.

Les autorités municipales seront bien avisées, si elles veulent atteindre cet objectif, de considérer, au tout premier chef, le système de réception et de transmission de l’alerte au service de sécurité incendie (centres d’appel 9-1-1). Celui-ci permet à une organisation de secours d’exercer un contrôle sur une partie du délai d’intervention qui ne relève habituellement pas de son ressort mais qui ne manque jamais d’avoir son importance sur le déploiement des ressources. La période de traitement et d’acheminement de l’alerte au service de sécurité incendie se situe en effet sur la portion de la courbe de progression de l’incendie qui est la plus déterminante à la fois quant à la quantité des ressources qu’il faudra déployer et quant à l’importance des pertes qui seront éventuellement déplorées. D’une certaine façon, chacune des minutes épargnées pendant ce laps de temps permet aux services de secours d’étendre leur rayon d’action sur le terrain et améliore d’autant leurs chances d’arriver sur les lieux du sinistre avant l’embrasement général.

Cet aspect de la mobilisation des ressources d’urgence a récemment été analysé par le Comité national sur la révision des services préhospitaliers d’urgence15. Rappelant que les services 9-1-1 sont essentiels à la chaîne d’intervention préhospitalière, le Comité précise que 85% de la population québécoise est couverte par un tel système, même si cette couverture ne représente que 35% du territoire. Il déplore toutefois ce que maints acteurs du domaine de la sécurité incendie ont déjà eu l’occasion de constater, soit des difficultés d’intégration et de compréhension des rôles réciproques des divers intervenants ainsi qu’une absence quasi systématique de protocoles d’ententes entre les centres 9-1-1 et les centrales de coordination des services d’urgence. Dans ce contexte, le Comité recommande que le mode de traitement et les protocoles de transfert d’appels du centre 9-1-1 vers les centres de communication santé soient uniformes et respectent les normes et standards établis par le ministère de la Santé et des Services sociaux.

Un premier pas en ce sens, particulièrement pour les organisations municipales offrant des services de premiers répondants, consisterait à s’assurer que le système de réception et de transmission de l’alerte au service de sécurité incendie respecte les principales exigences prévues à la norme NFPA 1221 Installation, Maintenance and Use of Emergency Services Communications Systems. Les municipalités ayant recours à des services privés de répartition ou à des centres 9-1-1 devraient donc inclure les prescriptions de cette norme dans les dispositions contractuelles les liant à leurs fournisseurs de services. Outre l’harmonisation des équipements et des procédures qu’il implique, le respect de ces standards est de nature à faire profiter les organisations de secours, et les citoyens en général, des plus récents progrès technologiques dans le domaine des communications, lesquels peuvent améliorer considérablement l’efficacité et la rapidité des interventions. Cela devrait également contribuer à la normalisation des protocoles de transfert d’appels entre les centres d’urgence 9-1-1 et les intervenants des milieux de la sécurité incendie, de la police et de la santé.

b)  Le personnel d’intervention

Les résultats de l’analyse des tâches critiques à accomplir sur les lieux d’un incendie établissent à 10 l’effectif minimum nécessaire afin d’effectuer des opérations de sauvetage et d’extinction dans un bâtiment représentant un risque faible selon la classification proposée précédemment. L’objectif de tout service de sécurité incendie devrait donc consister, dans la perspective de procéder à une intervention efficace, à réunir ce nombre de pompiers dans les délais déjà mentionnés.

On conviendra cependant que cet objectif peut être atteint plus aisément dans les municipalités qui comptent sur une organisation composée au moins en partie de pompiers à temps plein. En plus d’accélérer l’acheminement des ressources sur le lieu d’un incendie, le maintien de personnel en caserne ne manque pas, en effet, de favoriser la mobilisation d’un plus grand nombre d’intervenants et le redéploiement des équipes, au besoin, sur le reste du territoire. Pour les mêmes raisons exposées précédemment, les municipalités de plus de 50 000 habitants devraient donc prévoir le déploiement d’au moins 10 pompiers pour tout incendie survenant dans un bâtiment représentant un risque faible.

Bien qu’elles devraient également viser cet objectif en établissant, partout où c’est possible, des modalités d’intervention faisant appel à 10 intervenants lors de l’alerte initiale, il peut être admis que les municipalités ayant recours à des pompiers volontaires éprouvent de la difficulté à mobiliser une telle force de frappe. Dans ce cas, un effectif de 8 pompiers devra être considéré comme minimal dans la perspective d’une intervention efficace. Rappelons que cet effectif vaut pour une intervention en présence d’un réseau d’approvisionnement en eau fournissant un débit suffisant; il ne comprend donc pas le personnel nécessaire, en milieu rural, soit pour le transport de l’eau à l’aide de camions-citernes, soit pour le pompage à relais. À l’opposé, certaines situations ne nécessitent généralement pas ce nombre de pompiers; c’est le cas, notamment, des feux qui n’affectent pas directement un bâtiment, comme les feux de véhicules, d’herbes ou de déchets, pour lesquels un nombre inférieur de combattants peut être prévu dans les procédures opérationnelles des services de sécurité incendie.

Ajoutons que la planification des secours au chapitre du personnel d’intervention doit considérer la probabilité que l’on ait à faire face à des conditions extrêmes ou à un incendie dont l’intensité ou la durée auraient déjà excédé le point d’embrasement général au moment de l’arrivée sur les lieux. L’établissement de la force de frappe susmentionnée doit laisser, au sein de l’organisation, la marge de manoeuvre suffisante pour la réquisition de ressources supplémentaires, lors d’alertes subséquentes, tout comme pour l’éventualité d’un second incendie ailleurs sur le territoire. Au besoin, le recours à l’entraide municipale pourra être nécessaire.

Enfin, l’établissement du nombre de pompiers essentiels dans la perspective d’une intervention efficace tient pour implicite le fait que chacun des intervenants dispose des qualifications nécessaires pour exercer les tâches qui lui seront éventuellement dévolues. Compte tenu de l’application, depuis le 17 septembre 1998, du Règlement sur la formation des membres des services d’incendie, les pompiers nouvellement engagés par les municipalités afin d’exercer leur métier à temps plein doivent détenir le diplôme d’études professionnelles, qui prévoit les qualifications leur permettant d’effectuer la majorité des tâches à accomplir sur le théâtre d’un incendie. En l’absence d’exigences analogues applicables aux pompiers volontaires ou à temps partiel, les services de sécurité incendie devraient s’assurer que leurs pompiers aient acquis, conformément au contenu du tableau 3, les compétences correspondant au rôle qu’ils seront appelés à jouer.

c)  L’approvisionnement en eau

Conformément à ce qui a été mentionné précédemment dans la section de l’intervention, les 4 pompiers nécessaires pour l’attaque à l’intérieur d’un bâtiment doivent pouvoir compter sur un débit d’eau d’au moins 1 150 L/min pour alimenter une ligne d’attaque et une ligne de protection (permettant, au besoin, d’appliquer respectivement 400 L/min et 750 L/min). L’équipe constituant la force de frappe complète a, pour sa part, besoin d’une quantité d’eau minimale de 1 500 L/min.

Il faut toutefois préciser que c’est après l’analyse de la situation que le responsable des opérations du service de sécurité incendie décide d’entrer dans un bâtiment en flammes, afin d’y effectuer la recherche et le sauvetage de personnes en utilisant des lignes de protection. Lorsque l’incendie est encore dans sa phase de croissance, le responsable peut aussi décider de procéder à l’extinction en utilisant la quantité d’eau disponible.

En milieu urbain, la durée de l’alimentation en eau devrait être d’au moins 30 minutes. En milieu rural ou semi-urbain, la norme NFPA 1142 Standard on Water Supplies for Suburban and Rural Fire Fighting suggère un minimum de 15 000 litres pour les bâtiments classés dans les risques faibles.

Il faut souligner que les débits mentionnés ne permettent pas un apport d’eau suffisant pour une extinction efficace dans tous les bâtiments représentant des risques plus élevés. Pour assurer une intervention adéquate, les méthodes de calcul du débit suggérées par le Groupement technique des assureurs ou à la norme NFPA 1142 peuvent être utilisées. Il importe par ailleurs de vérifier régulièrement le système d’alimentation en eau, en procédant à des essais hydrauliques à divers points du réseau afin de s’assurer que les infrastructures sont en mesure de fournir la quantité d’eau nécessaire aux interventions. De même, dans les secteurs non desservis par un réseau d’alimentation en eau, il convient de localiser les points d’eau qui vont permettre d’assurer un approvisionnement approprié lors de toute intervention.

d)  Les équipements d’intervention

Pour appliquer la quantité d’eau mentionnée précédemment, un service de sécurité incendie doit disposer d’au moins une autopompe conforme à la norme de fabrication ULC-S515 Standard for Automobile Fire Fighting Apparatus. Dans les secteurs qui ne sont pas desservis par un réseau d’aqueduc, il doit pouvoir compter, en plus de cet équipement, sur au moins un camion-citerne conforme à la même norme. Un programme d’entretien et de vérification des véhicules et des accessoires devrait être mis en place afin de s’assurer de leur fiabilité, le tout en s’inspirant des dispositions prévues aux normes énumérées à l’annexe 2, principalement de la norme NFPA 1915 Standard for Apparatus Preventive Maintenance Program.

3.1.3 Objectif n° 3

En tenant compte des ressources existantes, structurer les services de sécurité incendie, planifier l’organisation et la prestation des secours et prévoir des modalités d’intervention de manière à viser, dans le cas des autres catégories de risques, le déploiement d’une force de frappe optimale.

Si, au Québec comme ailleurs en Amérique du Nord, les principaux services de sécurité incendie appliquent des normes et des procédures relativement uniformes lors d’interventions en présence de risques faibles, leurs approches présentent des disparités parfois notables quand il s’agit d’acheminer des ressources d’intervention vers un bâtiment représentant un risque plus élevé. Cela tient à la fois aux différences observables dans les systèmes de classement des risques en usage dans ces organisations et aux façons privilégiées, dans les divers milieux, pour gérer ce type de risques. À l’analyse, il se révèle donc assez difficile de dégager les standards qui pourraient le mieux refléter les méthodes à appliquer en de pareilles circonstances.

Dans ce contexte, il n’apparaît pas nécessairement possible, ni même opportun en ce moment, de proposer aux organisations municipales en sécurité incendie l’atteinte d’objectifs prédéterminés à l’égard des autres catégories de risques. Il faut voir en effet qu’en planifiant leurs interventions dans le cas des risques faibles recensés sur leur territoire, une majorité de ces organisations se familiariseront au cours des prochaines années avec une approche qui leur est présentement tout à fait étrangère. Tirant profit des améliorations découlant de cette planification, les municipalités doivent, cependant, viser à tout le moins le déploiement d’une force de frappe optimale dans le cas des risques moyens, élevés et très élevés. Le caractère optimal de la force de frappe implique ici la considération de l’ensemble des ressources disponibles à l’échelle régionale, et leur mobilisation le cas échéant suivant les paramètres exposés précédemment.

En d’autres termes, cet objectif requiert donc des municipalités qu’elles déterminent, pour chacune des catégories de risques concernées, la force de frappe minimale qu’elles sont en mesure de déployer et le temps de réponse qu’elles peuvent atteindre en situation ordinaire, c’est-à-dire dans une pluralité de cas réunissant des conditions normales. L’établissement de cette force de frappe devrait, autant que possible, prendre appui sur les normes le plus généralement reconnues, de manière à favoriser des interventions efficaces sans pour autant compromettre la sécurité des personnes en cause, y compris les pompiers. On pourra consulter notamment le Tableau d’intervention efficace proposé par le Groupement technique des assureurs, qui suggère des niveaux de ressources à déployer selon différentes catégories de risques. De manière générale, il apparaît légitime de s’attendre à ce que les ressources acheminées au lieu d’un incendie soient plus importantes si le risque est plus élevé, les tâches à effectuer étant plus nombreuses ou plus complexes et les difficultés associées à l’intervention requérant alors une expertise ou des équipements spécialisés (ex.: appareil d’élévation). Comme pour l’objectif précédent, une attention particulière devrait être apportée aux bâtiments situés à l’intérieur des périmètres d’urbanisation, en raison notamment des dangers de conflagration que la localisation de tels risques peut représenter dans ces endroits.

Tout comme pour les risques faibles, il convient également que les services d’urgence puissent faire face à des conditions extrêmes ou à des incendies dont l’intensité ou la durée auraient déjà excédé le point d’embrasement général au moment de l’arrivée des ressources d’intervention sur les lieux du sinistre. Les municipalités devront donc planifier les modalités d’entraide applicables en pareilles circonstances.

L’intérêt, pour les municipalités, de planifier l’intervention dans le cas des risques plus élevés n’est pas à démontrer. Qu’il suffise d’ajouter aux considérations déjà évoquées relativement à l’impact des incendies le fait que dans plus de 80% des incendies majeurs, c’est-à-dire ceux ayant causé pour plus de 250 000 $ de dommages, survenus au Québec entre 1992 et 1999, les flammes s’étaient déjà propagées hors de leur pièce d’origine lorsque les pompiers sont arrivés sur les lieux. En dépit de leur nombre relativement restreint, ces événements ont ainsi été la cause de plus du quart de toutes les pertes enregistrées au Québec dans les bâtiments.

Cet objectif commande enfin la production de plans particuliers d’intervention pour les risques les plus élevés de manière à accroître l’efficacité de l’intervention des pompiers en cas d’incendie et, par conséquent, à réduire les conséquences d’un tel événement. L’élaboration de tels plans nécessitant une connaissance relativement approfondie des risques et des propriétés en cause, la programmation d’activités de la municipalité pourrait se limiter à fixer un calendrier et des objectifs annuels quant à la réalisation de ces préconçus en précisant, s’il y a lieu, le caractère prioritaire de certains bâtiments. La teneur des plans devrait par ailleurs être conforme aux principaux standards du milieu de la sécurité incendie, reflétés dans la norme NFPA 1620 Pre-Incident Planning.

3.1.4 Objectif n° 4

Compenser d’éventuelles lacunes en intervention contre l’incendie par des mesures adaptées d’autoprotection.

Prenant appui sur la classification des risques proposée précédemment, les 2 derniers objectifs encadrent les différents aspects associés aux opérations de combat contre l’incendie, en favorisant la conception et la mise en oeuvre d’une réponse optimale de la part des services municipaux lorsqu’une intervention devient nécessaire. Or, tout efficaces qu’elles soient, il peut arriver que les ressources municipales demeurent très en deçà des moyens normalement exigés pour assurer une protection minimale contre l’incendie, particulièrement dans le cas de certains risques élevés ou dont la localisation présente des difficultés sur le plan de l’accès. Par conséquent, il y a lieu, pour de telles situations, que la planification de la sécurité incendie prévoie des mesures adaptées d’autoprotection, en recherchant partout où c’est possible la collaboration active des générateurs des risques concernés. Ces mesures peuvent consister dans l’installation de systèmes fixes d’extinction ainsi que de mécanismes de détection de l’incendie et de transmission automatique de l’alerte au service municipal de sécurité incendie. On trouvera à l’annexe 3 une liste des principales normes encadrant la fabrication, l’installation et l’entretien de ces équipements. Les municipalités peuvent également encourager, dans certaines entreprises ou institutions de leur territoire, la mise sur pied de brigades privées de pompiers ou le recours en permanence aux services de techniciens en prévention des incendies.

Déjà, les dispositions du Code de construction ainsi que de nombreuses réglementations municipales contiennent, pour quelques catégories de bâtiments, l’obligation d’installer des systèmes fixes d’extinction ou de détection rapide de l’incendie. La contribution de tels systèmes à l’efficacité de l’intervention des services de secours a d’ailleurs été soulignée. Il faut cependant savoir que l’application de ces règles de construction est relativement récente dans de nombreux milieux ou à l’égard de certains types de bâtiments, ce qui fait que maints édifices érigés depuis plusieurs années, notamment dans les secteurs du commerce et de l’industrie, échappent aux nouvelles exigences. Il conviendrait donc, dans ce contexte, que l’analyse des risques conduise à l’identification des mesures qui, en retardant la progression de l’incendie ou en assurant une réponse rapide des services publics de secours, seraient les plus susceptibles de favoriser l’efficacité de l’intervention. Si la plupart de ces mesures sont habituellement prises par les propriétaires de bâtiments ou, plus rarement, à l’initiative des occupants, les municipalités peuvent jouer un rôle de premier plan dans leur promotion. La Ville de Québec, par exemple, a déjà mis en place des programmes afin de favoriser l’installation de gicleurs dans les bâtiments résidentiels de son arrondissement historique et des zones éloignées des casernes.

Cela dit, la présence de gicleurs automatiques à eau ou de canalisations d’incendie dans les bâtiments présente, sur le plan de l’intervention, des particularités que les responsables des services de sécurité incendie doivent connaître. Ces derniers consulteront avec profit la norme NFPA 13E Recommended Practice for Fire Department Operations in Properties Protected by Sprinkler and Standpipe Systems qui expose les principales procédures à suivre en pareil cas.

Plus généralement, les municipalités devraient porter attention, dans leur planification d’urbanisme notamment, à la localisation des risques d’incendie sur leur territoire. L’implantation d’usages à haut risque de conflagration, en dehors des secteurs desservis par des infrastructures routières ou d’approvisionnement en eau appropriées, mérite une analyse particulière, tant sur le plan de l’opportunité pour l’ensemble de la communauté que de la faisabilité, pour les différents services publics, d’y assurer une prestation convenable. C’est pourquoi les services municipaux concernés (urbanisme, habitation, développement économique, travaux publics, sécurité incendie) devraient consulter la norme NFPA 1141 Standard for Fire Protection in Planned Building Groups afin de planifier le développement des secteurs inaccessibles à l’intérieur de délais favorisant une intervention efficace en cas d’incendie.

3.1.5 Objectif n° 5

Dans le cas des autres risques de sinistre susceptible de nécessiter l’utilisation des ressources affectées à la sécurité incendie, planifier l’organisation des secours et prévoir des modalités d’intervention qui permettent le déploiement d’une force de frappe optimale eu égard aux ressources disponibles à l’échelle régionale.

L’article 11 de la Loi sur la sécurité incendie (c. s-3.4) prévoit que le schéma de couverture de risques peut comporter, à l’égard d’autres risques de sinistre susceptible de nécessiter l’utilisation des mêmes ressources, des éléments de planification similaires à ceux que l’on y retrouve pour la sécurité incendie. L’inscription de ces éléments dans le schéma ne crée toutefois d’obligation aux parties visées que dans la mesure déterminée par les autorités concernées et que s’il en est fait expressément mention. Le cas échéant, l’article 47 précise cependant que la municipalité qui a établi le service de sécurité incendie ainsi que chacun des membres de celui-ci sont exonérés de toute responsabilité pour le préjudice pouvant résulter de leur intervention lors d’un sinistre ayant nécessité leur participation. Par exemple, une municipalité peut, à sa discrétion, indiquer au schéma régional que son unité responsable de la sécurité incendie est aussi habilitée à utiliser des pinces de désincarcération dans un périmètre donné. Si elle le fait, en précisant la nature et l’étendue du service qu’elle offre, elle peut bénéficier, à l’égard des gestes qu’elle ou son personnel seront ainsi amenés à poser, d’une immunité semblable à celle s’appliquant à ses activités de sécurité incendie.

Les objectifs proposés jusqu’ici ont notamment pour objet d’encadrer l’immunité accordée aux autorités municipales dans le domaine de la sécurité incendie. En rappelant les règles les plus élémentaires qui régissent l’organisation et les opérations de ce secteur, ils invitent en effet les municipalités à s’y référer dans la détermination du niveau de services qu’elles souhaitent offrir à leur population et dans la mise en place des mesures en ce sens. Lorsque ces règles ne font pas déjà l’objet de standards reconnus par une majorité d’intervenants dans le milieu de la sécurité incendie, les municipalités doivent fixer elles-mêmes les critères suivant lesquels elles comptent assurer la protection contre l’incendie sur leur territoire.

À l’instar des interventions en sécurité incendie, il semble logique que l’exonération de responsabilité applicable dans le cas des autres risques de sinistre ne profite qu’aux municipalités qui auront fait l’effort de planifier leur organisation à ce chapitre, en déterminant le niveau de services qu’elles entendent mettre en place. À cette fin, la notion de «force de frappe» associée à l’intervention et utilisée en sécurité incendie peut très bien être adaptée, les municipalités devant ainsi déterminer, pour chacun des autres services d’urgence auxquels sont susceptibles de contribuer leurs pompiers, le niveau de ressources à déployer et le délai d’intervention compatible avec une intervention efficace.

Quelques précisions s’imposent dans cette perspective. D’abord, on aura compris qu’en exigeant le déploiement d’une force de frappe «optimale», le présent objectif implique la prise en compte, dans ce but, de toutes les ressources municipales disponibles à l’échelle régionale.

Ensuite, les autorités locales et régionales qui décideront d’inclure dans leur schéma des informations relatives à d’autres risques de sinistre devraient utiliser des paramètres, comme le délai d’intervention, le nombre et les qualifications des intervenants ainsi que les équipements nécessaires dans les différentes circonstances, et indiquer, pour chaque type de sinistre et pour chaque secteur du territoire, le niveau de ressources qu’elles estiment pouvoir mobiliser. Elles seraient bien inspirées, dans cette perspective, de recourir, lorsque ceux-ci existent, à des standards reconnus. L’annexe 4 énumère, à titre indicatif, les normes applicables au personnel d’intervention, à la formation des intervenants, à la préparation et à la conduite des opérations ainsi qu’au matériel essentiel pour les événements qui nécessitent le plus couramment l’utilisation des ressources des services de sécurité incendie.

Enfin, il convient de limiter les événements visés aux seuls phénomènes qui sont d’office de la compétence des services de sécurité incendie. Les conditions d’intervention des pompiers lors de grandes catastrophes faisant appel à l’organisation de la sécurité civile, par exemple, ne devraient pas être traitées dans le schéma de couverture de risques d’incendie. La responsabilité de la planification et de la coordination des opérations, les modalités du recours à l’intervention des pompiers et le régime de responsabilité applicable en de pareilles circonstances débordent en effet les attributs des services municipaux de sécurité incendie et font l’objet de dispositions législatives ou normatives spécifiques. Les services de sécurité incendie ne devraient donc considérer ces événements que dans la mesure des responsabilités qui leur sont explicitement attribuées au sein de l’organisation de la sécurité civile de leur territoire. La Loi sur la sécurité civile encadre la planification de l’organisation et des opérations dans ce domaine.

En tenant compte de ces commentaires, les événements suivants pourraient faire l’objet d’un traitement dans les schémas de couverture de risques des autorités régionales et dans les plans de mise en oeuvre des municipalités locales:

a)  Combat des incendies

— Combat des incendies de véhicules routiers

— Combat des incendies d’herbe et de forêt

— Combat des incendies en présence de matières dangereuses

— Combat des incendies de poste de distribution électrique

— Combat des incendies souterrains

— Combat des incendies de véhicules ferroviaires

— Combat des incendies d’aéronefs

— Combat des incendies de navires

b)  Sauvetage

— Sauvetage de victimes d’accident de véhicules

— Sauvetages en hauteur: montagnes, ponts, structures, édifices, fosses, etc.

— Sauvetages sur l’eau: noyades, inondations, sur la glace, etc.

— Sauvetage en espace clos

— Sauvetage de personnes suicidaires

— Dégagement de victimes ensevelies

— Dégagement de personnes emprisonnées, sans risque pour leur intégrité physique (ex.: ascenseur)

— Recherche de personnes disparues en forêt

c)  Intervention d’urgence

— Intervention d’urgence à l’occasion d’une fuite ou d’un déversement de matières dangereuses:

— Détection de matières dangereuses

— Établissement d’un périmètre de sécurité

— Exécution de manoeuvres

— Intervention d’urgence au cours d’inondations ou d’autres catastrophes naturelles

— Intervention d’urgence à l’occasion d’appels à la bombe

— Intervention d’urgence en cas de risques d’effondrement

— Assistance à des services publics: police, ambulance, travaux publics

d)  Premiers soins

— Assistance médicale de base

— Assistance médicale avancée avec défibrillation, services de premiers répondants

e)  Protection et déblaiement

— Protection de biens ou de lieux sinistrés

— Enlèvement des débris

— Surveillance de travaux ou d’événements à haut risque

3.2. Pour des organisations municipales plus responsables et plus efficaces en matière de sécurité publique

3.2.1 Objectif n° 6

Maximiser l’utilisation des ressources consacrées à la sécurité incendie.

À l’instar de nombreux autres exercices similaires réalisés au cours des 30 dernières années, la Commission nationale sur les finances et la fiscalité locale (Pacte 2000) a récemment fait ressortir les divers effets découlant de la fragmentation des municipalités au Québec: multiplicité des intervenants, découpage territorial parfois inefficace, planification déficiente et absence de vision stratégique, concurrence stérile, faible productivité et coûts élevés de certains services pour les contribuables, disparités fiscales, capacité administrative et opérationnelle limitée de certaines municipalités, effets de débordement, etc. Devant cet état de situation, le gouvernement du Québec a, au cours de l’année 2000, fait connaître ses orientations en matière de réorganisation municipale. Depuis lors, il a entrepris la mise en oeuvre de quelques-unes de ses propositions, en procédant au regroupement des municipalités dans quelques-unes des régions métropolitaines de recensement et en confiant à des mandataires la tâche de procéder à l’analyse de la situation et à l’énoncé de recommandations dans plusieurs autres cas.

Étant donné les enjeux d’ordre organisationnel soulevés par le bilan québécois de l’incendie, la réforme de ce secteur d’activité participe de plain-pied à cette orientation générale, qui consiste à réviser les structures et les façons de faire des municipalités de manière à maximiser l’utilisation des ressources, à accroître leur efficacité et à réduire les coûts pour les citoyens. C’est pourquoi, incidemment, les objectifs proposés jusqu’ici exigent que les municipalités tiennent compte de toutes les ressources disponibles à l’échelle régionale dans le but d’accroître le niveau général de protection de la population contre l’incendie. Mais le bilan québécois de l’incendie ne serait pas ce qu’il est qu’un objectif consistant à optimiser l’allocation des ressources dans ce domaine mériterait tout de même d’être souligné en tant que tel. En effet, au-delà de la diminution des pertes humaines et matérielles qui ne manquera certainement pas de résulter de la mise en place d’organisations et de procédures plus efficaces, plusieurs motifs favorisent un effort de rationalisation dans l’utilisation des ressources humaines, financières et matérielles consacrées à la sécurité incendie.

Sur le plan des ressources humaines, la mise à niveau des qualifications d’une proportion importante de l’effectif volontaire ou à temps partiel attirera tantôt l’attention des autorités municipales. Or, aux prises avec un déclin démographique de plus en plus marqué, certaines localités des régions périphériques éprouvent déjà des difficultés de recrutement de candidats à l’exercice du métier de pompier. Le maintien, dans ces milieux, d’une expertise à la fois suffisante et compétente ne peut être assuré, dans plusieurs cas, que par le regroupement des services ou, à tout le moins, par la conclusion d’ententes intermunicipales pour la prestation de certains services. Contrairement à la conviction de plusieurs élus municipaux, voulant que les regroupements aient des répercussions néfastes sur la motivation des membres des services de sécurité incendie et soient ainsi un obstacle au recrutement de personnel, l’expérience démontre en plusieurs endroits que, ce faisant, le statut de pompier volontaire se trouve plutôt revalorisé, à la fois par des possibilités accrues de formation et par l’appartenance à une organisation plus professionnelle, mieux équipée et plus efficace.

La question des ressources matérielles se pose d’ailleurs en des termes à peine différents. Les municipalités ayant retardé, au cours des 20 dernières années, à renouveler leurs équipements et leurs véhicules d’intervention, plusieurs d’entre elles doivent aujourd’hui envisager des investissements majeurs pour l’acquisition d’équipements coûteux, dont le taux d’utilisation, sur une base individuelle, demeure somme toute assez faible. Certaines voudront sans doute également faire bénéficier leur population des progrès technologiques qui, dans le domaine des télécommunications notamment, peuvent contribuer sensiblement à une plus grande efficacité des services d’urgence.

Les obligations qui s’imposent aux administrations municipales en matière de sécurité incendie supposent, à divers égards, l’existence d’une masse critique de ressources que plusieurs d’entre elles ne possèdent manifestement pas à l’heure actuelle. Qu’il suffise, pour s’en convaincre, de considérer que 291 des 961 services municipaux de sécurité incendie recensés en 1999 comptaient moins de 20 pompiers, dont 36 disposaient de moins de 10 pompiers. Or, l’acheminement d’une force de frappe appropriée sur le théâtre d’un incendie nécessitant, comme nous l’avons vu, la mobilisation de 8 à 10 pompiers, les chances d’atteindre cet objectif pour une organisation de moins de 20 membres sont forcément très limitées. Sous un autre aspect, ajoutons que les quelque 600 municipalités d’une population inférieure à 1 000 habitants ont consacré, pour l’exercice financier 1998, un montant moyen de 13 835 $ à la sécurité incendie, ce qui ne permet certainement pas de maintenir dans ces endroits un niveau adéquat de protection ni une qualité convenable de ressources humaines ou matérielles.

Concrètement, il est donc demandé aux autorités régionales responsables de la planification de la sécurité incendie de faire abstraction, en quelque sorte, des limites des municipalités locales afin de concevoir des modalités de prestation des services et d’intervention qui tiennent compte, d’abord et avant tout, des risques à couvrir plutôt que de l’unité ou du service qui en assumera la couverture. Il s’agit d’adapter les façons de faire actuelles des municipalités et des organisations de secours et de revoir leurs modes de fonctionnement dans le but de rehausser le niveau de protection du plus grand nombre de citoyens au moindre coût, en profitant partout où c’est possible d’économies d’échelle et de gains de productivité. Devraient être privilégiées les formules qui, en ce sens, favoriseront le renforcement de la capacité administrative et opérationnelle des organisations en cause et qui assureront au maximum l’équité entre les contribuables et les municipalités, en évitant que quelques groupes seulement aient à supporter le poids financier de services profitant à l’ensemble.

Au-delà d’une allocation optimale des ressources sur le territoire régional, cet objectif peut également s’entendre d’une affectation du personnel et des équipements à d’autres fins susceptibles de contribuer à l’amélioration du niveau de protection de la population, que ce soit par rapport au phénomène de l’incendie ou à l’égard d’autres situations représentant une menace pour la sécurité publique.

Il convient notamment de viser une plus grande mise à contribution des pompiers en prévention des incendies, particulièrement là où ceux-ci sont embauchés à temps plein. Outre l’intérêt déjà démontré, pour une municipalité, de privilégier la prévention, l’implication des pompiers dans la mise en oeuvre de mesures de sensibilisation du public permet de favoriser une approche incitative, faisant appel au sens des responsabilités et à la conscience sociale des citoyens, plutôt que d’avoir recours essentiellement à des actions de nature réglementaire, par définition moins populaires auprès de la population. Par ailleurs, les pompiers, surtout ceux exerçant leurs activités à temps plein, sont souvent les personnes les mieux préparées et les plus crédibles pour effectuer l’inspection de bâtiments, que ce soit dans une perspective de sensibilisation des propriétaires et des occupants ou dans le but d’apprécier le respect de différentes règles de sécurité.

Dans ce même esprit, certaines municipalités trouveront un intérêt à développer, à partir de leur brigade de sécurité incendie, des services de premiers répondants. Les pompiers ont une formation professionnelle et présentent souvent des habiletés personnelles qui les prédisposent à assurer des secours à des victimes d’accidents, quelles que soient les circonstances. Ils ont par ailleurs accès, dans l’exercice de leurs fonctions, à un appareillage et à des moyens techniques qui peuvent avantageusement servir à l’administration de soins préhospitaliers d’urgence. Bien que favorisant une utilisation diversifiée des ressources affectées à la sécurité incendie par les municipalités, la mise en place de services de premiers répondants doit cependant être envisagée avec circonspection, de manière à ce que cela ne compromette pas la prestation des opérations principales des organisations en cause. Le gouvernement du Québec a récemment été saisi du rapport du Comité national sur la révision des services préhospitaliers d’urgence, qui traite de la mise en place de services de premiers répondants par les municipalités; il pourrait donc faire connaître au cours des prochains mois les orientations qu’il entend privilégier dans ce dossier.

En continuité avec un aspect soulevé par quelques-uns des objectifs précédents lorsqu’il a été question du niveau de protection à offrir à l’intérieur des périmètres urbains, la maximisation de l’utilisation des ressources municipales en sécurité incendie concerne enfin la planification de l’urbanisation et du développement ainsi que la gestion de certaines infrastructures publiques. À compter du moment où les municipalités disposeront d’une meilleure connaissance des risques d’incendie et qu’elles seront plus conscientes du niveau de protection pouvant être assuré dans les divers secteurs de leur territoire, on pourrait s’attendre, en effet, à ce qu’elles orientent le développement vers les endroits desservis par des infrastructures routières et d’approvisionnement en eau appropriées, les plus susceptibles d’offrir une couverture adéquate des risques d’incendie. De même peut-on escompter que les autres services municipaux susceptibles de contribuer à la prévention ou à la protection contre les incendies seront sensibilisés à leurs responsabilités respectives en ce sens.

3.2.2 Objectif n° 7

Privilégier le recours au palier supramunicipal des municipalités régionales de comté (MRC) pour l’organisation ou la gestion de certaines fonctions reliées à la sécurité incendie.

Quelques-uns des constats effectués par la Commission nationale sur les finances et la fiscalité locale conduisent le gouvernement à privilégier, pour l’exercice de certaines responsabilités ou pour l’organisation de certaines fonctions, le recours au palier supramunicipal. Il s’agit là d’une question d’efficacité administrative, en même temps que d’une préoccupation pour l’amélioration de la qualité de vie des citoyens et pour une répartition plus équitable du fardeau fiscal entre les contribuables. Si la nécessité d’instances supramunicipales renforcées pour prendre en charge les enjeux concernant l’ensemble des municipalités d’un territoire était particulièrement criante dans les régions de Montréal et de Québec, elle n’est pas moins évidente dans plusieurs autres régions du Québec à l’égard de quelques responsabilités que les municipalités locales ont de la difficulté à assumer pleinement ou efficacement.

Dans un domaine connexe à celui de la sécurité incendie, rappelons que la Commission scientifique et technique chargée d’analyser les événements relatifs à la tempête de verglas survenue du 5 au 9 janvier 1998 (commission Nicolet) déplorait la capacité opérationnelle limitée de plusieurs municipalités et recommandait le recours à un palier supramunicipal pour l’organisation de certaines fonctions associées à la sécurité civile. Il a par ailleurs déjà été fait mention, dans le présent document, des carences observables dans plusieurs localités en matière de prévention ou en ce qui concerne la recherche des causes et des circonstances des incendies. Au chapitre de l’organisation et de la gestion des interventions de secours, des déficiences persistent aussi, en maints endroits, même après la conclusion d’ententes intermunicipales prévoyant les modalités de délégation de compétences, de fourniture de services ou d’entraide. Ces ententes n’impliquent ordinairement qu’une coordination bilatérale, entre un pôle mieux organisé et quelques municipalités satellites par exemple, et ne tiennent pas nécessairement compte de tous les aspects critiques dans le déploiement des ressources d’intervention.

Ces faits étant admis, quelles sont les fonctions qui pourraient être avantageusement exercées à un niveau supralocal et quel devrait être ce palier? Le principe le plus déterminant à cet égard devrait consister à confier une responsabilité au palier administratif ou opérationnel le plus apte à l’assumer, dans un double souci d’efficacité et d’efficience dans la gestion publique16.

Dès lors, faut-il songer aux services plus spécialisés ou à ceux qui nécessitent une expertise particulière ou des équipements sophistiqués. Pensons particulièrement à la conception et à l’application de réglementations particulières, au recours, dans certains milieux, aux services de techniciens en prévention des incendies, au développement d’une expertise en matière de recherche des causes et des circonstances des incendies, à la mise en place d’unités spécialisées de sauvetage (brigade nautique, escouade de sauvetage en espace clos, etc.), voire à la gestion et au développement des ressources humaines affectées à la sécurité incendie.

Ressortent également les fonctions de planification stratégique, de coordination et de communication qui, par définition, transcendent les organisations locales. L’attribution de responsabilités en matière de planification aux autorités régionales par la Loi sur la sécurité incendie découle de cette logique. Dans un même esprit, on imagine assez mal comment les communications d’urgence peuvent être confiées à 2 ou à plusieurs organisations distinctes, à l’échelle d’une région donnée, sans sacrifier un peu, que ce soit sur le plan de l’efficacité des interventions de secours ou au chapitre de la productivité. Il est donc à espérer que l’élaboration du schéma de couverture de risques révélera l’opportunité, dans chaque milieu, de mettre en place les structures de coordination les plus appropriées.

Il y a enfin, parmi les opérations plus proprement locales, celles qui présentent des occasions intéressantes d’économies d’échelle. Déjà, plusieurs milieux ont procédé, dans les cadres d’une municipalité régionale de comté, d’une régie intermunicipale ou de structures ad hoc, à des expériences d’achats en groupe pour l’acquisition d’équipements, de matériel ou de diverses fournitures en sécurité incendie. En collaboration avec des commissions scolaires, certaines municipalités ont également eu recours en commun aux services d’instructeurs accrédités afin d’organiser des activités de formation à l’intention des membres des services de sécurité incendie.

Quant au palier supramunicipal devant être choisi pour l’exercice de telles fonctions, le présent objectif privilégie résolument celui des MRC. Cela tient compte du fait qu’en tant que structures supramunicipales, les MRC sont déjà implantées depuis 20 ans et peuvent ainsi capitaliser sur des traditions bien établies de concertation politique. Sur le plan technique, plusieurs d’entre elles disposent aujourd’hui de ressources professionnelles compétentes, ce qui leur donne accès à une expertise multidisciplinaire en rapport avec les divers champs d’activité municipale ou les autres préoccupations propres à leur milieu. L’organisation de services à ce niveau constitue souvent le meilleur gage d’équité pour les contribuables d’une même région, tant en ce qui concerne le niveau de services offert qu’en ce qui a trait à la répartition des charges financières qui ne manquent pas de s’ensuivre. Cette option épargne aux organisations locales la lourdeur administrative associée à la gestion de nombreuses ententes intermunicipales. Enfin, comme ils représentent généralement une certaine masse critique que ne peuvent atteindre plusieurs localités prises isolément, le territoire ou la population de la MRC offrent souvent les conditions les plus aptes à favoriser le développement et le maintien de normes élevées de compétence dans la gestion des affaires municipales.

Mais cet objectif, on l’aura compris, se veut surtout cohérent avec les dispositions de la Loi sur la sécurité incendie, qui confie la responsabilité de la planification à cet égard aux autorités régionales. Il est légitime de croire, en effet, que l’analyse des risques, le recensement des ressources de sécurité incendie et l’établissement d’objectifs de protection pour un territoire régional ouvriront, sur cette même base, des perspectives intéressantes de mise en commun. Dans la mesure où le développement d’une organisation professionnelle et bien équipée de sécurité incendie est susceptible de représenter un enjeu commun à toutes les municipalités d’une même région, le recours à la MRC pour la mise en place d’une telle organisation devrait donc être considéré comme une option préférentielle.

À défaut de la création d’un service unique de sécurité incendie placé sous la responsabilité de la MRC, cette dernière devrait être utilisée pour l’exercice de responsabilités spécifiques partout où le rapport coûts/bénéfices se révèle intéressant pour les administrations locales. Alors que plusieurs municipalités au Québec ne peuvent encore compter, par exemple, sur les services d’un technicien en prévention, en raison d’une capacité financière limitée ou d’un volume de besoins qui ne justifierait pas l’embauche d’une personne à temps plein, il y a lieu de profiter de la réflexion qui s’amorce afin d’envisager l’hypothèse du développement d’une expertise de la sorte au sein de la MRC. Il en va de même pour l’acquisition d’équipements de pointe ou le développement d’autres fonctions spécialisées, comme la formation des membres des services de sécurité incendie, certaines activités de prévention ou le travail de recherche des causes et des circonstances des incendies.

Compte tenu de l’importance que cet aspect revêt pour l’efficacité des interventions de sécurité incendie, (et, éventuellement, de celles des autres organismes de secours et des services de premiers répondants), les organisations concernées devront au minimum analyser l’opportunité de mettre en place, à l’échelle du territoire de leur MRC, un système intégré de communications d’urgence et de répartition des ressources.

3.2.3 Objectif n° 8

Planifier la sécurité incendie dans le souci d’en arrimer les ressources et les organisations avec les autres structures vouées à la sécurité du public, que ce soit en matière de sécurité civile, d’organisation des secours, de services préhospitaliers d’urgence ou de services policiers.

Particulièrement dans la mesure où l’on aura donné corps aux 2 derniers objectifs, il deviendra opportun de s’assurer que l’organisation de la sécurité incendie sur le territoire fasse l’objet d’un arrimage harmonieux avec les autres fonctions vouées à la sécurité du public. L’exercice de planification de la sécurité incendie devrait en effet servir à l’instauration de modes de partenariat, entre les divers intervenants d’un même milieu, sur des objets comme la prévention des incendies, la recherche sur les causes et les circonstances des incendies, la réalisation d’enquêtes sur les incendies suspects, la prestation des services de secours, la planification et l’organisation de certaines mesures d’urgence, etc.

Étant donné que, dans de nombreux milieux, les services de sécurité incendie regroupent les premières ressources, voire les seules, mobilisables en cas de sinistre, cela s’impose tout spécialement au chapitre des mécanismes de planification et de déploiement des mesures d’urgence. La Loi sur la sécurité civile (c. S-2.3) prévoit d’ailleurs un partage de responsabilités entre les municipalités locales et les autorités régionales, partage qui est analogue en tous points à ce que l’on retrouve en matière de sécurité incendie. Les municipalités devront donc procéder également à un exercice de planification de leur organisation en sécurité civile.

De même, il a déjà été fait mention des pressions de plus en plus importantes qui s’exercent sur les municipalités afin qu’elles s’impliquent dans l’organisation des services préhospitaliers d’urgence pour leur territoire. Le rapport du Comité national sur les soins préhospitaliers d’urgence préconise l’implantation, dans toutes les régions du Québec, d’une chaîne d’intervention qui fait une large place à des services de premiers répondants dont l’opération devrait être impartie aux municipalités. Compte tenu de la nature et des modes de financement des premiers répondants, de la juridiction territoriale des partenaires gouvernementaux associés à leur implantation et à leur encadrement et, plus généralement, de la complexité des enjeux que leur organisation soulève, il y a un intérêt de plus en plus manifeste à recourir au palier régional pour la mise en place de tels services.

Enfin, certaines fonctions en sécurité incendie touchent de près la compétence des corps policiers, notamment lorsqu’il y a lieu d’assurer la sécurité des lieux affectés par un incendie ou de déterminer le point d’origine, les causes probables ainsi que les circonstances d’un tel sinistre. Compte tenu que l’expertise à ce chapitre se retrouve souvent partagée entre les services de sécurité incendie et les corps policiers selon les organisations ou les personnes en présence, il n’existe pas, au-delà des dispositions qui, dans la loi, concernent les incendies mortels ou criminels, de procédures uniformes quant aux attributions respectives de chacun. Il se révèle donc d’autant plus opportun, dans ce contexte, que les administrations en cause mettent en place des mécanismes de coordination, de manière à assurer une prestation de services de qualité en toutes circonstances ou à éviter d’éventuels conflits de juridiction. Cela devrait être facilité par le fait que la responsabilité de l’organisation des services policiers appartient également aux municipalités et que les MRC participent depuis quelques années aux décisions relatives à la desserte policière de leur territoire.

Dans ce même esprit, le récent document de consultation ministérielle sur l’organisation policière au Québec, Vers une nouvelle carte policière, propose d’ailleurs un élargissement du rôle des comités de sécurité publique des MRC, de manière à ce que ceux-ci soient investis de responsabilités sur toute question relative à la sécurité publique. Il va sans dire que les nouvelles responsabilités confiées aux MRC en sécurité incendie, et éventuellement en sécurité civile, donnent tout leur sens à une telle perspective, ces structures pouvant s’imposer, là où ce sera la volonté des élus municipaux, comme des forums politiques régionaux pour débattre de tout sujet touchant la sécurité du public.

Conclusion

En considérant le bilan québécois de l’incendie, les divers partenaires de ce milieu ont convenu, il y a quelques années, de la nécessité d’une réforme des institutions, de l’organisation et du fonctionnement de ce secteur d’activité. Depuis, ils ont eu l’occasion de reconnaître l’opportunité du plan d’action mis de l’avant, en ce sens, par le gouvernement, et de se prononcer sur la faisabilité des mesures visant à donner suite aux orientations qui y étaient contenues. Plusieurs d’entre eux, représentant les municipalités, les assureurs ou les services de sécurité incendie, ont même participé de près à la conception et au développement de ces mesures.

L’adoption, par le gouvernement, de la Loi sur la sécurité incendie a constitué le premier pas significatif dans la mise en oeuvre de cette réforme. Le travail de planification qu’entreprendront sous peu les municipalités dans toutes les régions du Québec représente, on s’en aperçoit, une étape encore plus cruciale. À de nombreux égards, en effet, le redressement du bilan québécois de l’incendie dépendra de la profondeur et de la qualité de la réflexion à laquelle se livreront le personnel et les élus municipaux durant les prochains mois ainsi que du degré de professionnalisme qu’ils y mettront. Il est à espérer que les présentes orientations seront de nature à faciliter cette réflexion. Celles-ci seront bientôt suivies par des documents de soutien à l’intention des divers intervenants, tant élus que fonctionnaires, qui participeront au processus de planification de la sécurité incendie: MRC, municipalités locales, directeurs et membres des services de sécurité incendie, etc. Le ministère de la Sécurité publique entend bien, également, accompagner les instances régionales dans l’exercice de ces nouvelles responsabilités.

Vu l’ampleur de la tâche à accomplir, il y a toutefois lieu de demeurer réaliste sur les résultats auxquels pourra conduire la première génération de schémas de couverture de risques. Objectivement, ceux-ci ne permettront sans doute pas de franchir tous les pas que nous souhaitons accomplir dans l’amélioration du bilan de l’incendie au Québec. Nul doute, cependant, que les exercices subséquents pourront s’enrichir du contenu et des résultats de cette première planification, en profitant des expériences les plus intéressantes en matière de gestion des risques d’incendie ou les plus rentables sur le plan de l’amélioration de l’efficacité des organisations.

11. Les données qui suivent sont tirées du document La sécurité incendie au Québec, Quelques chiffres, Édition, 2000, publié par le ministère de la Sécurité publique. À moins d’une indication contraire, elles portent toutes sur la période 1992-1999.

12. À moins d’indications contraires, les normes mentionnées dans ce texte n’ont qu’un valeur de référence. Comme elles reflètent les pratiques les plus généralement reconnues dans le milieu de la sécurité incendie, les municipalités et les services de secours seraient bien avisés de les consulter dans la planification de leur organisation ou de leurs opérations. Elles ne sont cependant pas tenues d’en respecter toutes et chacune des dispositions qui y sont contenues.

13. Gouvernement du Québec, Les orientations du gouvernement en matière d’aménagement du territoire, 1994, p. 6-40.

14. Cela implique donc qu’un service de sécurité incendie ne peut habituellement pas se permettre, avant d’envoyer les ressources nécessaires, d’attendre une confirmation de l’incendie par l’un de ses membres dépêché en éclaireur. Si elle peut effectivement réduire le nombre de déplacements à la suite d’appels non fondés, une telle façon de procéder se révèle tout à fait incompatible avec une mobilisation efficace de la force de frappe dans tous les autres cas, fondés ceux-là, qui sont la majorité. Par ailleurs, elle n’a jamais représenté une véritable solution au problème des fausses alarmes.

15. Comité national sur la révision des services préhospitaliers d’urgence, Urgences préhospitalières, décembre 2000.

16. L’efficacité est atteinte lorsqu’une fonction ou un service est assumé par le palier qui peut en assurer la production au moindre coût. L’efficience caractérise les services qui répondent le mieux, en quantité comme en qualité, aux attentes et aux besoins de la population.

Décision, a. 3.